भारत में ऑफ-बजट वित्तपोषण की चिंताएँ (यूपीएससी अर्थव्यवस्था)

ऑफ-बजट वित्तपोषण (Off-Budget Financing) से तात्पर्य ऐसे व्यय से है जो सार्वजनिक क्षेत्र के उपक्रमों, स्वायत्त निकायों या विशेष प्रयोजन वाहनों (SPV) द्वारा बाजार से उधार लेकर किया जाता है। इन उधारों पर सरकार की प्रत्यक्ष या अप्रत्यक्ष गारंटी होती है, लेकिन इन्हें केंद्र या राज्य के बजट में पूरी तरह नहीं दिखाया जाता। एक क्लासिक उदाहरण: जब केंद्र सरकार रेलवे के पूंजीगत खर्च के लिए धन जुटाना चाहती है, तो वह भारतीय रेल वित्त निगम (Indian Railway Finance Corporation – IRFC) के माध्यम से बाजार में बॉन्ड जारी करवा सकती है। सरकार पुनर्भुगतान की गारंटी देती है और अंततः देयता राजकोष पर ही आती है — किंतु वार्षिक बजट की जाँच-परख से बाहर। इसी प्रकार की संरचनाओं का उपयोग भारतीय खाद्य निगम (Food Corporation of India – FCI) के माध्यम से खाद्य सब्सिडी, उर्वरक, सिंचाई और बिजली के वित्तपोषण के लिए किया जाता रहा है।

समस्या की व्यापकता

पूर्व वित्त सचिव सुभाष चंद्र गर्ग का अनुमान था कि ऑफ-बजट व्यय ने भारत के सकल घरेलू उत्पाद (GDP) का कम से कम 1 प्रतिशत हिस्सा लिया है। नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (CAG) ने अपनी 2019 की केंद्रीय लेखा रिपोर्ट में ऐसी व्यवस्थाओं के व्यापक उपयोग पर ध्यान खींचा और इन्हें FRBM अनुशासन का उल्लंघन बताया। राज्य स्तर पर SPV, राज्य-स्वामित्व वाली विद्युत वितरण कंपनियों और विकास निगमों द्वारा लिया गया उधार अक्सर राज्य की FRBM सीमा के आधे के बराबर या उससे अधिक रहा है।

ऑफ-बजट वित्तपोषण कैसे काम करता है

• सरकार एक पूंजीगत परियोजना चिन्हित करती है।
• बजट के माध्यम से धन आवंटित करने के बजाय, यह किसी सार्वजनिक उपक्रम या SPV को ऋण जुटाने का निर्देश देती है।
• उपक्रम बॉन्ड जारी करता है या बैंकों और वित्तीय संस्थानों से ऋण लेता है।
• सरकार प्रत्यक्ष या अप्रत्यक्ष गारंटी प्रदान करती है, जिससे उधारी दर कम रहती है।
• परियोजना का निष्पादन होता है; ऋण चुकाने का दायित्व दीर्घकाल में राजकोष पर आ जाता है।

चिंताएँ

वित्तीय जवाबदेही में कमी

ऑफ-बजट व्यय संसद की वार्षिक विनियोग प्रक्रिया के दायरे से बाहर रहता है। विधायक बजट चर्चा के दौरान इसके आकार, उद्देश्य या दक्षता की जाँच नहीं कर पाते। सरकार की शुद्ध उधार तस्वीर वास्तविक से कम दर्शायी जाती है।

कमज़ोर राजकोषीय अनुशासन

जब सरकार को प्राथमिकताओं को वित्तपोषित करते हुए FRBM घाटा लक्ष्य पूरा करने में कठिनाई होती है, तब ऑफ-बजट मार्ग एक बच निकलने का रास्ता बन जाता है। इससे घोषित घाटे के आँकड़ों की विश्वसनीयता और FRBM अधिनियम द्वारा लगाए गए अनुशासन का क्षरण होता है।

बढ़ा हुआ वित्तीय जोखिम

जब संप्रभु गारंटी पर उधार लेने वाले सार्वजनिक उपक्रम ऋण चुकाने में असफल हो जाते हैं, तो वह देयता राजकोष पर आ जाती है। जोखिम असंतुलित है: अच्छे समय में लाभ उपक्रम को मिलता है; बुरे समय में बोझ जनता के खज़ाने पर पड़ता है।

राजकोषीय आँकड़ों की पवित्रता में कमी

सरकारी गारंटियाँ और प्रतिबद्धताएँ आदर्श रूप से ऋण एवं देयता विवरण में समेकित होनी चाहिए। ऐसा न होने पर शीर्षक-स्तर का राजकोषीय घाटा, राजस्व घाटा और ऋण-GDP अनुपात व्यवस्थित रूप से कम दिखाए जाते हैं, जिससे रेटिंग एजेंसियाँ, निवेशक और नागरिक गुमराह होते हैं।

ब्याज का बोझ

सार्वजनिक उपक्रमों द्वारा जारी बॉन्ड सामान्यतः संप्रभु प्रतिफल से अधिक ब्याज दर पर होते हैं। अंततः राजकोष की लागत सीधे सरकारी उधार की तुलना में अधिक पड़ती है।

क्लासिक केस अध्ययन

• FCI खाद्य सब्सिडी: वर्षों तक FCI ने अवैतनिक खाद्य सब्सिडी दावों को NSSF से बाजार से ऊँची दरों पर अल्पकालिक उधारी के माध्यम से वित्तपोषित किया। बजट 2020-21 में पूरी FCI सब्सिडी को अंततः बजट में लाया गया, जिससे राजकोषीय घाटे में लगभग 1.5 लाख करोड़ रुपये जुड़ गए।
• IRFC बॉन्ड: रेलवे के पूंजीगत खर्च के लिए IRFC ने लंबी अवधि के बॉन्ड जुटाए, जिनकी अदायगी भारतीय रेल लीज किराए के माध्यम से करती है। बजट में इनका समावेश आंशिक है।
• उर्वरक कंपनियाँ: 2000 के दशक में सब्सिडी अंतर पाटने के लिए विशेष बॉन्ड जारी किए गए।
• राज्य विद्युत वितरण कंपनियाँ: UDAY और उसके बाद के पैकेजों के तहत राज्य गारंटी के साथ उधार लिया गया, जिससे राज्यों की देनदारियाँ बढ़ीं।
• भारतीय राष्ट्रीय राजमार्ग प्राधिकरण (NHAI): एन्युइटी प्रतिबद्धताओं के आधार पर बड़े पैमाने पर बाजार से उधार।

CAG की सिफारिशें

CAG ने केंद्रीय लेखाओं के अनुपालन लेखा-परीक्षण में निम्नलिखित सिफारिशें की हैं:

• ऑफ-बजट वित्तपोषण के लिए एक स्पष्ट नीति ढाँचा, जिसमें संसदीय प्रकटन अनिवार्य हो।
• प्रत्येक ऑफ-बजट परिचालन के तर्क और उद्देश्य को संसद के समक्ष रखा जाए।
• ऑफ-बजट वित्तपोषण की मात्रा और प्रयुक्त तरीकों का वार्षिक प्रकटन।
• बजट दस्तावेज़ों के समग्र ऋण एवं देयता विवरण में ऑफ-बजट देनदारियों का एकीकरण।
• राज्य-स्तरीय ऑफ-बजट उधार को अनुच्छेद 293 की सीमाओं के साथ संरेखित करना।

2022 के बाद की कार्रवाई

केंद्र सरकार

• बजट 2021-22 में FCI खाद्य सब्सिडी को पूरी तरह बजट में लाया गया, जिससे ऑफ-बजट उधारी का सबसे बड़ा स्रोत समाप्त हो गया।
• राजकोषीय नीति रणनीति विवरण अब अतिरिक्त-बजटीय संसाधनों (EBR) के आँकड़े प्रकाशित करता है।
• एक समर्पित अनुलग्नक में सरकार-सेवित बॉन्ड, NSSF ऋण और EBR सूचीबद्ध हैं।

राज्य सरकारें

• केंद्र ने 2022 में निर्णय लिया कि 2020-21 से आगे राज्य सार्वजनिक उपक्रमों द्वारा लिए गए ऑफ-बजट उधार को अनुच्छेद 293 के तहत राज्य की शुद्ध उधार सीमा में गिना जाएगा।
• राज्यों को संचित ऑफ-बजट उधार का प्रकटन करना और तदनुसार भविष्य की उधार सीमाओं को समायोजित करना पड़ा।
• केरल, तेलंगाना, आंध्र प्रदेश, तमिलनाडु और पंजाब प्रमुख प्रभावित राज्य रहे, जिनमें से प्रत्येक का राजकोषीय लचीलापन सिकुड़ गया।

राज्य क्यों विरोध करते हैं

राज्यों का तर्क है कि विकास की आवश्यकताएँ औपचारिक उधार सीमाओं से अधिक हैं और ऑफ-बजट वाहन महत्वपूर्ण बुनियादी ढाँचे का वित्तपोषण करते हैं। केरल ने 2023-24 में सर्वोच्च न्यायालय का दरवाज़ा खटखटाया और केंद्र द्वारा उसकी उधारी में कटौती को अनुच्छेद 293 की असंवैधानिक व्याख्या बताते हुए चुनौती दी। यह मामला संविधान पीठ को भेजा गया है और इसके राजकोषीय संघवाद पर महत्वपूर्ण निहितार्थ हैं।

हाल के घटनाक्रम (2024-26)

• 16वाँ वित्त आयोग: इसकी संदर्भ शर्तों में विशेष रूप से राजकोषीय पारदर्शिता सुधारने के उपायों का उल्लेख है, जिसमें राज्यों द्वारा ऑफ-बजट उधारी का व्यवहार भी शामिल है।
• बजट 2025-26: इसमें पुनः कहा गया है कि केंद्रीय सार्वजनिक उपक्रमों के अतिरिक्त-बजटीय संसाधन अब न्यूनतम हैं और अधिकांश खाद्य व उर्वरक सब्सिडी पूरी तरह बजट में आ चुकी है।
• राज्य अनुशासन: शुद्ध उधार सीमा नियमों ने राज्यों को पिछले ऑफ-बजट उधारों को औपचारिक ऋण में समाहित करने के लिए मजबूर किया, जिससे रिपोर्ट किए गए आँकड़े तो सुधरे, लेकिन शीर्षक-स्तर का राजकोषीय लचीलापन दब गया।
• IFRS और उपचय लेखांकन: CAG और IMF के समर्थन से उपचय-आधारित सरकारी लेखांकन पर एक पायलट चल रहा है, जिससे आकस्मिक देयताओं का बेहतर संकलन अपेक्षित है।
• प्रकटन में प्रगति: मध्यम अवधि राजकोषीय नीति विवरण में अब आकस्मिक देयताओं, राज्य गारंटियों और EBR का स्पष्ट ब्योरा शामिल है।
• PLI से जुड़ाव: कई PLI आवंटन पूर्ण बजट प्रकटन वाली केंद्रीय-क्षेत्र योजनाओं के माध्यम से बहते हैं, जिससे पुराने दौर की ऑफ-बजट व्यवस्थाओं से बचाव होता है।
• GST क्षतिपूर्ति: कोविड के दौरान राज्यों को क्षतिपूर्ति उपकर द्वारा समर्थित 2.69 लाख करोड़ रुपये का ऋण एक विशेष विंडो के माध्यम से संरचित था, जिसने पारदर्शिता बनाए रखते हुए राजकोषीय समर्थन दिया।

आगे की राह

• आकस्मिक देयताओं का राजकोषीय घाटा मानकों में पूर्ण समेकन।
• एक राजकोषीय परिषद (Fiscal Council) के माध्यम से सशक्त स्वतंत्र निगरानी।
• अनुच्छेद 293 के तहत राज्य-स्तरीय FRBM प्रवर्तन को वास्तविक पूंजीगत व्यय की आवश्यकताओं के साथ संरेखित करना।
• एक सीमा से आगे के सभी EBR प्रस्तावों की संसदीय स्थायी समिति द्वारा समीक्षा।

यूपीएससी प्रासंगिकता

ऑफ-बजट वित्तपोषण सरकारी बजट, FRBM, राजकोषीय संघवाद और CAG लेखा-परीक्षण पर GS III का एक आवर्ती विषय है। मेन्स प्रश्न इसे राजकोषीय पारदर्शिता और केंद्र-राज्य संबंधों से जोड़ते हैं। प्रीलिम्स में CAG रिपोर्ट, अनुच्छेद 293 और IRFC व FCI जैसे विशिष्ट SPV पर प्रश्न आ सकते हैं। अभ्यर्थियों को डेटा-समृद्ध उत्तर लिखने के लिए सर्वोच्च न्यायालय के केरल मामले, 16वें वित्त आयोग की सिफारिशों और बजट प्रकटनों पर नज़र रखनी चाहिए।