दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग की चौथी रिपोर्ट, शासन में नैतिकता: 2007 का वह खाका जो भारत ने आज तक नहीं बनाया (UPSC नीतिशास्त्र — GS IV)
सत्यनिष्ठा वाले सिलेबस का सबसे ज़्यादा उद्धृत दस्तावेज़, और सबसे चुनिंदा ढंग से लागू। इसका मूल तर्क: अकेले चरित्र से सत्यनिष्ठा नहीं आएगी — व्यवस्थाओं को बेईमानी मुश्किल बनानी होगी।
दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग (Second Administrative Reforms Commission) ने अपनी चौथी रिपोर्ट, शासन में नैतिकता (Ethics in Governance), जनवरी 2007 में सौंपी थी। सत्यनिष्ठा (Probity) वाले आधे सिलेबस में यह आज भी सबसे ज़्यादा उद्धृत किया जाने वाला एक दस्तावेज़ है, और सबसे चुनिंदा ढंग से लागू किया गया भी — और यही इसे जानने की वजह है। उसके बाद भारत की भ्रष्टाचार-विरोधी बहस में आया लगभग हर सुधार प्रस्ताव या तो इसी रिपोर्ट से निकला है, या इसी के पैमाने पर नापा गया है।
रिपोर्ट की शुरुआती बात उद्धृत करने लायक है, क्योंकि वही आगे की पूरी बहस का सुर तय कर देती है। आयोग ने लिखा कि नैतिकता उन मानकों का समूह है जो समाज खुद पर लागू करता है और जो व्यवहार, चुनाव और कामों का मार्गदर्शन करने में मदद करते हैं — और उसने यह भी जोड़ा, पूरी पीड़ा के साथ, कि मानक अपने आप नैतिक व्यवहार सुनिश्चित नहीं करते। असली बात मानकों के रूप में दर्ज बड़े-बड़े शब्दों में नहीं है, बल्कि उन्हें काम में उतारने में, उल्लंघन पर दंड में, और उन सक्षम अनुशासनिक निकायों में है जो जाँच करके तेज़ी से सज़ा दें।
निदान
रिपोर्ट भ्रष्टाचार को कानून-प्रवर्तन की अलग समस्या मानने के बजाय नैतिकता की विफलता की एक महत्वपूर्ण अभिव्यक्ति मानती है। वह जान-बूझकर शब्दों की व्युत्पत्ति का ज़िक्र करती है: corruptus का अर्थ है तोड़ना या नष्ट करना, जबकि ethikos का अर्थ है आदत से पैदा हुआ — और वह यह भी कहती है कि भ्रष्टाचार बहुत लोगों के लिए खुद आदत का मामला बन चुका है, जो ऊँचे पदों पर बैठे लोगों वाले बड़े भ्रष्टाचार से लेकर रोज़मर्रा की ज़िंदगी को छूने वाले छोटे भ्रष्टाचार तक फैला है।
मौजूदा भ्रष्टाचार-विरोधी कोशिशों का इसका आकलन एक सरकारी दस्तावेज़ के लिहाज़ से असामान्य रूप से बेबाक है। रिपोर्ट कहती है कि अब तक के हस्तक्षेप निष्प्रभावी माने जाते हैं; भ्रष्टों को सज़ा दिलाने की असली नीयत के बिना केवल दिखावा माने जाते हैं; और विरोधियों को परेशान करने के लिए पक्षपाती राजनीतिक इस्तेमाल का सुविधाजनक हथियार माने जाते हैं। इसका नतीजा वह जनता के मोहभंग में देखती है: ज़्यादातर लोग भ्रष्टाचार को अनिवार्य और उससे लड़ने की हर कोशिश को बेकार मानते हैं, और यह निराशा जिस तरह फैलती है वह खुद लोकतांत्रिक व्यवस्था के लिए अशुभ है।
यह ढाँचा उत्तर-लेखन के लिए मायने रखता है। आयोग की मान्यता है कि भ्रष्टाचार-विरोधी तंत्र की विश्वसनीयता खुद शासन की एक पूँजी है, और चुनिंदा या नाटकीय प्रवर्तन जितना हासिल करता है, उससे ज़्यादा नष्ट कर देता है।
वह तर्क जो पूरी रिपोर्ट को व्यवस्थित करता है
रिपोर्ट का सबसे परीक्षा-योग्य विचार भ्रष्टाचार के प्रति दो विपरीत दृष्टिकोणों के बीच का भेद है।
पहला मूल्यों और चरित्र पर ज़रूरत से ज़्यादा ज़ोर देता है। बहुत लोग मूल्यों के पतन और उससे भ्रष्टाचार के बढ़ने का रोना रोते हैं, और इसमें छिपी मान्यता यह है कि जब तक मूल्य वापस नहीं आते, मानव आचरण सुधारने के लिए बहुत कुछ नहीं किया जा सकता।
दूसरा इस विश्वास से चलता है कि ज़्यादातर इंसान बुनियादी तौर पर भले होते हैं, और आचरण तय करने वाली चीज़ वह प्रोत्साहन-ढाँचा (Incentive Structure) है जिसका वे सामना करते हैं — यानी बेईमानी आसान, फ़ायदेमंद और कम जोखिम वाली है या नहीं।
आयोग इनमें से एक को नहीं चुनता। उसका मत है कि व्यवस्थाओं के बिना मूल्य उपदेश पैदा करते हैं, और मूल्यों के बिना व्यवस्थाएँ बचने के रास्ते पैदा करती हैं। इसलिए रिपोर्ट एक साथ दो पटरियों पर चलती है: संहिताओं और मानकों का एक नैतिक ढाँचा, और कानून, संस्थाओं तथा प्रक्रिया-डिज़ाइन का एक तंत्र जो बेईमानी को मुश्किल और पकड़े जाने को संभावित बना दे। अगर इस रिपोर्ट से एक ही बात उत्तर में ले जानी हो, तो यह लीजिए: “हमारे पास अच्छे लोगों की कमी है या अच्छी व्यवस्थाओं की” — इस सवाल पर आयोग का जवाब है कि सवाल ही गलत ढंग से पूछा गया है।
नैतिक ढाँचा
अध्याय 2 मानकों की पटरी बनाता है। यह मौजूदा आचरण नियमों से अलग लोकसेवकों के लिए नैतिक संहिता (Code of Ethics) का प्रस्ताव करता है — अंतर यह है कि आचरण नियम निर्दिष्ट कामों पर रोक लगाते हैं, जबकि नैतिक संहिता उन सकारात्मक मूल्यों को बताती है जिन्हें अपनाना है; यह भेद नैतिक संहिता बनाम आचरण संहिता में विस्तार से खोला गया है। यह विधायकों के लिए नैतिक ढाँचे, लाभ के पद (Office of Profit) के सवाल और न्यायपालिका की स्वतंत्रता को भी उठाता है, और यूनाइटेड किंगडम, स्पेन तथा बेलीज़ से तुलनात्मक सामग्री लेता है।
इसके चुनाव-सुधार प्रस्ताव यहीं हैं, और सबसे ज़्यादा उद्धृत किए जाने वालों में हैं। रिपोर्ट सिफ़ारिश करती है कि चुनाव खर्च की नाजायज़ और गैर-ज़रूरी फंडिंग घटाने के लिए चुनावों के आंशिक राज्य-वित्तपोषण की व्यवस्था लाई जाए, और इस विषय पर इंद्रजीत गुप्ता समिति के पहले के काम का हवाला देती है। यह दल-बदल विरोधी कानून को कसने और निर्दिष्ट गंभीर अपराधों में जिन उम्मीदवारों पर आरोप तय हो चुके हैं उन्हें अयोग्य ठहराने की सिफ़ारिश करती है — वही प्रस्ताव जो राजनीति में अपराधीकरण पर हर बाद की बहस में लौटकर आता है।
गांधी के सात सामाजिक पाप (Seven Social Sins) इसी अध्याय में आते हैं, और यहीं रिपोर्ट की नैतिक शब्दावली सबसे मुखर है।
कानूनी ढाँचा
अध्याय 3 कानून की ओर मुड़ता है, और इसी की सिफ़ारिशों का विधायी असर सबसे साफ़ दिखता है।
व्हिसलब्लोअर को संरक्षण की सिफ़ारिश भ्रष्टाचार उजागर करने वालों के लिए वैधानिक सुरक्षा के रूप में की गई है — यह Whistle Blowers Protection Act, 2014 का सीधा पूर्वज है, और उस कानून का हाल भारत में व्हिसलब्लोइंग का विषय है।
गंभीर आर्थिक अपराधों से निपटने के लिए एक गंभीर धोखाधड़ी कार्यालय (Serious Frauds Office) प्रस्तावित है, और इसमें एक उल्लेखनीय डिज़ाइन-ब्यौरा है: जहाँ कोई लोकसेवी (Public Functionary) गंभीर धोखाधड़ी में शामिल हो, वहाँ यह कार्यालय राष्ट्रीय लोकायुक्त को रिपोर्ट करेगा और उसके निर्देशों का पालन करेगा। इससे जुड़े प्रस्तावों में बेनामी लेनदेन पर रोक, अवैध रूप से अर्जित संपत्ति की ज़ब्ती और वैधानिक रिपोर्टिंग दायित्व शामिल हैं।
रिपोर्ट निजी क्षेत्र से जुड़े भ्रष्टाचार पर भी बात करती है, और इसे रेखांकित करना ज़रूरी है क्योंकि उम्मीदवार आम तौर पर इस रिपोर्ट को केवल लोकसेवकों के बारे में मान लेते हैं।
दो प्रावधानों की सीधी आलोचना होती है। भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम की धारा 19, जो किसी लोकसेवक पर मुकदमा चलाने से पहले पूर्व-स्वीकृति ज़रूरी बनाती है, एक अड़चन के रूप में देखी गई है। और अनुच्छेद 311 पर रिपोर्ट की भाषा चौंकाने वाली है: वह कहती है कि न्यायिक पूर्व-निर्णयों के विशाल ढेर ने अनुच्छेद 311 के असली मंतव्य को दबा दिया है और भ्रष्टाचार घटाने में रुकावटों का अंबार खड़ा कर दिया है। यह एक संवैधानिक-संरक्षण प्रावधान को जवाबदेही की बाधा बताया जाना है — ईमानदार अधिकारियों की सेवा-सुरक्षा और बेईमानों को हटा पाने की क्षमता के बीच का असली तनाव।
संस्थागत ढाँचा
अध्याय 4 मौजूदा तंत्र का मूल्यांकन करता है और उसे कमज़ोर पाता है — इसके लिए वह CBI और राज्यों के भ्रष्टाचार-विरोधी संगठनों की सज़ा-दर की तुलना और अदालतों में लंबित मामलों के आँकड़े इस्तेमाल करता है। इसके संस्थागत प्रस्ताव हैं: संघ स्तर पर लोकपाल, राज्यों में मज़बूत लोकायुक्त, पंचायतों और नगरपालिकाओं के लिए स्थानीय स्तर पर लोकपाल (Ombudsman), और जाँच तथा अभियोजन को मज़बूत करने के उपाय। राष्ट्रीय लोकायुक्त इस पूरे अध्याय में शीर्ष जवाबदेही संस्था के रूप में चलता है।
अध्याय 7, ईमानदार लोकसेवक की सुरक्षा, इसका संतुलनकारी हिस्सा है और सबसे ज़्यादा छोड़ दिया जाने वाला भी। आयोग समझता था कि जो भ्रष्टाचार-विरोधी अभियान ईमानदार अधिकारियों को दुर्भावनापूर्ण शिकायतों, मनमाने तबादलों और करियर के नुकसान के सामने खुला छोड़ देता है, वह सत्यनिष्ठा के बजाय जड़ता पैदा करेगा। अध्याय 9 राजनीतिक कार्यपालिका और स्थायी लोकसेवा के संबंध की जाँच करता है, और असल में किसी अधिकारी पर पड़ने वाला ज़्यादातर दबाव यहीं से पैदा होता है।
सामाजिक आधार और व्यवस्थागत सुधार
अध्याय 5 का तर्क है कि सामाजिक समर्थन के बिना कानूनी और संस्थागत तंत्र काम नहीं कर सकता। यह नागरिक पहल का प्रस्ताव करता है, अमेरिकी कानून पर आधारित False Claims Act पर चर्चा करता है — जो निजी नागरिकों को धोखाधड़ी के मामलों में सरकार की ओर से मुकदमा करने और वसूली में हिस्सा पाने की छूट देता है — और सामाजिक सहमति बनाने की बात करता है। तुलनात्मक मॉडल के रूप में हांगकांग का Independent Commission Against Corruption आता है, और फ़िनलैंड में ईमानदारी पर दिया गया अनुलग्नक यह बात रखता है कि कम भ्रष्टाचार वाले समाज पैदा नहीं होते, बनाए जाते हैं।
अध्याय 6 व्यवस्थाओं का अध्याय है, और यहीं रिपोर्ट सबसे व्यावहारिक है: पारदर्शिता बढ़ाना, खरीद में सत्यनिष्ठा समझौते (Integrity Pacts), विवेकाधिकार घटाना, सूचना प्रौद्योगिकी का प्रयोग, पहुँच और जवाबदेही सुनिश्चित करना, सक्रिय सतर्कता, ख़ुफ़िया जानकारी जुटाना और एक सतर्कता नेटवर्क। इसका तर्क है कि ज़्यादातर भ्रष्टाचार गैर-ज़रूरी विवेकाधिकार और अपारदर्शिता से संभव होता है, और मौका ही हटा देना काम को सज़ा देने से ज़्यादा असरदार है। नागरिक चार्टर और सामाजिक अंकेक्षण, दोनों जवाबदेही के औज़ार के रूप में आते हैं — यही सामग्री सेवा प्रदान करने की गुणवत्ता और शासन में सत्यनिष्ठा में शामिल है।
असल में क्या हुआ
ईमानदार आकलन यह है कि कार्यान्वयन आधा-अधूरा रहा, और Mains उत्तर के लिए इस रिपोर्ट की सबसे उपयोगी चीज़ यही खाई है।
कानून बना, पर फ़र्क के साथ। लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 रिपोर्ट से ज़्यादा India Against Corruption आंदोलन के बाद आया, और अवधारणा के स्तर पर उसने आयोग के खाके से लिया, लेकिन दायरे और नियुक्ति-व्यवस्था पर वह उससे अलग हो गया। रिपोर्ट का राष्ट्रीय लोकायुक्त वाला डिज़ाइन जैसा प्रस्तावित था, वैसा नहीं अपनाया गया।
कानून बना, पर लागू नहीं। Whistle Blowers Protection Act, 2014 ने वैधानिक संरक्षण की आयोग की माँग को दोहराया — और वह आज तक प्रभावी नहीं हुआ, क्योंकि धारा 1(3) के तहत प्रारंभ की अधिसूचना कभी जारी ही नहीं हुई।
आंशिक रूप से अपनाया गया। सार्वजनिक खरीद में सत्यनिष्ठा समझौते इस्तेमाल होते हैं। पारदर्शिता और तकनीक से जुड़ी सिफ़ारिशें ई-गवर्नेंस के ज़रिए काफ़ी आगे बढ़ी हैं। बेनामी लेनदेन से जुड़ा कानून मज़बूत हुआ।
बड़े हिस्से में नहीं अपनाया गया। चुनावों का आंशिक राज्य-वित्तपोषण। आरोप तय होने पर अयोग्यता। आचरण नियमों से अलग एक वैधानिक नैतिक संहिता। एक False Claims Act। अनुच्छेद 311 और पूर्व-स्वीकृति की शर्त में उस रूप में सुधार, जैसा रिपोर्ट ने प्रस्तावित किया था।
यह पैटर्न शिक्षाप्रद है और उत्तर में कहने लायक है: जो सिफ़ारिशें अपनाई गईं वे तंत्र जोड़ती हैं, और जिनका विरोध हुआ वे राजनीतिक तथा नौकरशाही स्वार्थ पर अंकुश लगातीं। यही असमानता सत्यनिष्ठा के व्यवहार में आने वाली कठिनाइयों की व्यावहारिक अंतर्वस्तु है, और इसी से समझ आता है कि दो दशक के सुधार प्रस्तावों के बाद भी भ्रष्टाचार अवधारणा सूचकांक जैसे मापों पर भारत की स्थिति इतनी धीरे क्यों बदली है।
सामान्य प्रश्न
दूसरे ARC की चौथी रिपोर्ट किस बारे में है? शासन में नैतिकता (Ethics in Governance), जो जनवरी 2007 में सौंपी गई। यह भ्रष्टाचार को नैतिकता की विफलता की अभिव्यक्ति मानती है और एक साथ दो पटरियों पर सुधार का प्रस्ताव करती है — संहिताओं और मानकों का एक नैतिक ढाँचा, तथा कानूनी, संस्थागत और प्रक्रियागत सुधार जो बेईमानी को मुश्किल बना दें।
रिपोर्ट भ्रष्टाचार के प्रति किन दो दृष्टिकोणों में भेद करती है? एक मूल्यों और चरित्र पर ज़रूरत से ज़्यादा ज़ोर देता है और मानता है कि मूल्य वापस आने तक कुछ ख़ास नहीं सुधर सकता। दूसरा मानता है कि ज़्यादातर लोग बुनियादी तौर पर भले हैं और आचरण प्रोत्साहन-ढाँचे के पीछे चलता है। आयोग इन दोनों में से एक चुनने से इनकार करता है और दोनों पर चलता है।
क्या रिपोर्ट ने चुनावों के राज्य-वित्तपोषण की सिफ़ारिश की थी? हाँ — आंशिक राज्य-वित्तपोषण, ताकि चुनावों की नाजायज़ और गैर-ज़रूरी फंडिंग घटे; इसमें पहले की इंद्रजीत गुप्ता समिति का हवाला है। यह बड़े हिस्से में लागू नहीं हुआ।
अनुच्छेद 311 पर उसने क्या कहा? यह कि न्यायिक पूर्व-निर्णयों के जमा ढेर ने प्रावधान के असली मंतव्य को दबा दिया है और भ्रष्टाचार घटाने में रुकावटें खड़ी कर दी हैं। उसने इसे ईमानदार अधिकारियों की रक्षा और बेईमानों को हटा पाने के बीच के तनाव के रूप में रखा।
इस रिपोर्ट में राष्ट्रीय लोकायुक्त क्या है? वह शीर्ष जवाबदेही संस्था जिसका आयोग ने प्रस्ताव किया था। इसके डिज़ाइन में एक गंभीर धोखाधड़ी कार्यालय शामिल था, जो लोकसेवी के गंभीर धोखाधड़ी में लिप्त होने पर राष्ट्रीय लोकायुक्त को रिपोर्ट करता। लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 ने इस डिज़ाइन को प्रस्तावित रूप में नहीं अपनाया।
इसकी कौन-सी सिफ़ारिशें कानून बनीं? लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 ने अवधारणा के स्तर पर इससे लिया, हालाँकि दायरे और नियुक्तियों पर वह अलग रहा; और Whistle Blowers Protection Act, 2014 ने इसकी व्हिसलब्लोअर सिफ़ारिश को दोहराया — पर वह कानून आज तक लागू नहीं हुआ। सत्यनिष्ठा समझौते, पारदर्शिता और तकनीक वाले उपाय आगे बढ़े; चुनाव-वित्तपोषण, अयोग्यता और अनुच्छेद 311 से जुड़े प्रस्ताव बड़े हिस्से में नहीं बढ़े।
रिपोर्ट में ईमानदार लोकसेवक की सुरक्षा पर पूरा अध्याय क्यों है? क्योंकि जो भ्रष्टाचार-विरोधी अभियान ईमानदार अधिकारियों को दुर्भावनापूर्ण शिकायतों और मनमाने तबादलों के सामने खुला छोड़ देता है, वह सत्यनिष्ठा के बजाय जड़ता पैदा करता है। यह प्रवर्तन वाले अध्यायों का संतुलन है और सबसे ज़्यादा अनदेखा किया जाने वाला हिस्सा भी।
अभ्यास प्रश्न
Prelims MCQ
- दूसरे ARC की चौथी रिपोर्ट, शासन में नैतिकता, कब सौंपी गई थी? (a) जनवरी 2005 (b) जनवरी 2007 (c) अगस्त 2008 (d) मार्च 2009 — उत्तर: (b) यह जनवरी 2007 में सौंपी गई थी।
- रिपोर्ट के प्रस्ताव के अनुसार, जहाँ कोई लोकसेवी लिप्त हो, वहाँ गंभीर धोखाधड़ी कार्यालय को किसे रिपोर्ट करना चाहिए? (a) केंद्रीय सतर्कता आयोग (b) नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (c) राष्ट्रीय लोकायुक्त (d) केंद्रीय अन्वेषण ब्यूरो — उत्तर: (c) डिज़ाइन में ऐसी रिपोर्टें राष्ट्रीय लोकायुक्त के पास जाती थीं।
- अनुच्छेद 311 पर आयोग ने क्या कहा? (a) इसका विस्तार होना चाहिए (b) जमा हुए न्यायिक पूर्व-निर्णयों ने इसके असली मंतव्य को दबा दिया है और भ्रष्टाचार घटाने में रुकावटें खड़ी कर दी हैं (c) यह केवल अखिल भारतीय सेवाओं पर लागू होता है (d) इसे नौवीं अनुसूची में डाल देना चाहिए — उत्तर: (b) उसने इन पूर्व-निर्णयों को जवाबदेही की बाधा बताया।
- रिपोर्ट की चुनाव-सुधार सिफ़ारिशों में शामिल था: (a) चुनावों का पूर्ण राज्य-वित्तपोषण (b) चुनावों का आंशिक राज्य-वित्तपोषण (c) दल-बदल विरोधी कानून का उन्मूलन (d) आनुपातिक प्रतिनिधित्व — उत्तर: (b) आंशिक राज्य-वित्तपोषण, इंद्रजीत गुप्ता समिति के हवाले से।
- कौन-सी सिफ़ारिश कानून बन गई पर आज तक लागू नहीं हुई? (a) सत्यनिष्ठा समझौते (b) लोकपाल अधिनियम (c) व्हिसलब्लोअर संरक्षण (d) बेनामी लेनदेन पर रोक — उत्तर: (c) Whistle Blowers Protection Act, 2014 आज भी प्रारंभ की अधिसूचना का इंतज़ार कर रहा है।
Mains अभ्यास प्रश्न
- “मानक अपने आप नैतिक व्यवहार सुनिश्चित नहीं करते।” दूसरे ARC के इस तर्क की जाँच कीजिए कि भ्रष्टाचार से लड़ने में मूल्यों और व्यवस्थाओं, दोनों पर एक साथ चलना ज़रूरी है। (15 अंक, 250 शब्द)
- “जो सिफ़ारिशें अपनाई गईं वे तंत्र जोड़ती थीं; जिनका विरोध हुआ वे राजनीतिक और नौकरशाही स्वार्थ पर अंकुश लगातीं।” दूसरे ARC की चौथी रिपोर्ट के कार्यान्वयन रिकॉर्ड का आलोचनात्मक मूल्यांकन कीजिए। (15 अंक, 250 शब्द)
- अनुच्छेद 311 में आयोग ने ईमानदार अधिकारियों की रक्षा और बेईमानों को हटाने के बीच जो तनाव पहचाना, उस पर चर्चा कीजिए। इसे कैसे हल किया जाना चाहिए? (15 अंक, 250 शब्द)
- रिपोर्ट ईमानदार लोकसेवक की सुरक्षा पर एक पूरा अध्याय देती है। समझाइए कि ऐसी सुरक्षा के बिना भ्रष्टाचार-विरोधी अभियान जड़ता क्यों पैदा कर सकता है। (10 अंक, 150 शब्द)
- “ज़्यादातर भ्रष्टाचार गैर-ज़रूरी विवेकाधिकार और अपारदर्शिता से संभव होता है।” इस दावे के आलोक में आयोग के व्यवस्थागत-सुधार दृष्टिकोण पर चर्चा कीजिए। (10 अंक, 150 शब्द)