राजकोषीय अनुशासन सुनिश्चित करने में FRBM अधिनियम की भूमिका (यूपीएससी अर्थव्यवस्था)

राजकोषीय उत्तरदायित्व एवं बजट प्रबंधन अधिनियम, 2003 (Fiscal Responsibility and Budget Management Act, 2003) भारत का पहला वैधानिक प्रयास था जिसने विस्तारवादी वित्त के युग पर नियम-आधारित अनुशासन थोपा। अनुच्छेद 292 के संवैधानिक आधार पर अधिनियमित, इसने केंद्र को मध्यम-अवधि के राजकोषीय लक्ष्यों के प्रति प्रतिबद्ध होने, चालू अनुमान प्रकाशित करने और अपने प्रदर्शन को संसद के समक्ष प्रस्तुत करने के लिए बाध्य किया। बीस वर्षों से अधिक समय के बाद भी FRBM प्रत्येक बजट भाषण का संदर्भ-पाठ बना हुआ है, भले ही इसके लक्ष्य कई बार पुनर्निर्धारित, स्थगित और पुनर्संरचित किए जा चुके हों।

उत्पत्ति और ढांचा

2003 से पहले, केंद्र और राज्यों का संयुक्त राजकोषीय घाटा नियमित रूप से GDP के 9 प्रतिशत से अधिक हो जाता था, जो निजी निवेश को विस्थापित करता और प्रतिफल (यील्ड) को दंडात्मक स्तर तक पहुंचा देता था। अधिनियम ने निम्नलिखित निर्धारित किए:

• राजस्व घाटे (revenue deficit) का उन्मूलन और राजकोषीय घाटे (fiscal deficit) को GDP के 3 प्रतिशत तक घटाना।
• 2024-25 तक सामान्य सरकारी ऋण (general government debt) (केंद्र और राज्य मिलाकर) की सीमा GDP का 60 प्रतिशत, जिसमें केंद्र के लिए 40 प्रतिशत और राज्यों के लिए 20 प्रतिशत (2018 में संशोधित)।
• मध्यम-अवधि राजकोषीय नीति विवरण (Medium-Term Fiscal Policy Statement), राजकोषीय नीति रणनीति विवरण (Fiscal Policy Strategy Statement) और समष्टि-आर्थिक ढांचा विवरण (Macroeconomic Framework Statement) को अनिवार्य रूप से प्रस्तुत करना।
• सरकारी प्रतिभूतियों के प्राथमिक निर्गमों में RBI की सब्सक्रिप्शन पर प्रतिबंध, जिसने घाटे के प्रत्यक्ष मौद्रीकरण (direct monetisation) को समाप्त कर दिया।

अधिकांश राज्यों ने समान FRBM कानून अपनाए और इसके बदले उन्हें वित्त आयोग के अनुदानों और ऋण राहत के रूप में प्रोत्साहन मिले।

लाभ

राजकोषीय अनुशासन

• राजकोषीय घाटे और ऋण पर कठोर संख्यात्मक लक्ष्यों ने केंद्र को राजस्व व्यय की वृद्धि नियंत्रित करने पर मजबूर किया।
• प्रत्यक्ष मौद्रीकरण पर प्रतिबंध ने घाटे और आधार-मुद्रा सृजन के बीच संबंध को तोड़ दिया।
• चालू लक्ष्यों के माध्यम से उच्च कर-से-GDP अनुपात को प्रोत्साहित किया।

पारदर्शिता और जवाबदेही

• समष्टि-आर्थिक ढांचा विवरण सहित विवरणों को संसद में वार्षिक रूप से प्रस्तुत करना।
• नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (Comptroller and Auditor General) द्वारा अनुपालन ऑडिट।
• मध्यम-अवधि दृष्टिकोण अदूरदर्शी लोकलुभावनवाद पर अंकुश लगाकर अंतर-पीढ़ीगत समानता का समर्थन करता है।
• बेहतर मौद्रिक-राजकोषीय समन्वय, जिसने 2016 में RBI को मुद्रास्फीति लक्ष्यीकरण (inflation targeting) अपनाने में मदद की।

समष्टि-आर्थिक लाभ

आर्थिक समीक्षा 2016-17 ने प्रलेखित किया कि केंद्र-राज्य का संयुक्त ऋण 2004 में GDP के 83 प्रतिशत से गिरकर 2016 तक 66 प्रतिशत हो गया, तथा संयुक्त राजकोषीय घाटा 8.3 से घटकर 7 प्रतिशत पर आ गया। इससे रेटिंग्स को समर्थन मिला, उधार लागत कम हुई और मुद्रास्फीति की अपेक्षाओं पर अंकुश लगा।

चुनौतियां

• एकल-चर पर केंद्रित दृष्टिकोण: अधिनियम केवल राजकोषीय घाटे के आकार पर केंद्रित है, उसकी गुणवत्ता – पूंजी बनाम राजस्व संरचना – की जांच नहीं करता।
• प्रभावी राजस्व घाटे (effective revenue deficit) या पूंजीगत व्यय की न्यूनतम सीमा पर कोई लक्ष्य नहीं।
• चक्र के दौरान अनम्यता: स्थिर लक्ष्य मंदी के दौरान प्रति-चक्रीय (counter-cyclical) व्यय को रोकते हैं।
• अस्पष्ट छूट प्रावधान: प्रावधान “अप्रत्याशित राजकोषीय निहितार्थों के साथ संरचनात्मक सुधार” या “कृषि का पतन” की स्थिति में विचलन की अनुमति देते हैं, किंतु सीमाएं शिथिल हैं।
• ऑफ-बजट वित्तपोषण के माध्यम से उल्लंघन: FCI, एयर इंडिया और अन्य CPSE द्वारा बांड निर्गमों ने देनदारियों को कम किए बिना शीर्ष घाटे को निम्न रखा।
• कमजोर प्रवर्तन: लक्ष्यों से चूकने पर केंद्र पर कोई कानूनी दंड नहीं। राज्यों के लिए, अनुच्छेद 293(3) केंद्र को नए उधार के लिए सहमति के माध्यम से कुछ नियंत्रण देता है।
• स्वतंत्र निगरानीकर्ता का अभाव: अधिनियम किसी बाहरी राजकोषीय निगरानी संस्था को अनिवार्य नहीं करता।

एन.के. सिंह समिति की सिफारिशें

एन.के. सिंह की अध्यक्षता वाली FRBM समीक्षा समिति (2016-17) ने प्रस्तावित किया:

• 2024-25 तक प्राथमिक मानक के रूप में ऋण-से-GDP अनुपात 60 प्रतिशत (केंद्र 40, राज्य 20)।
• परिचालन लक्ष्य के रूप में 2023 तक राजकोषीय घाटा लक्ष्य GDP का 2.5 प्रतिशत।
• स्वतंत्र पूर्वानुमान उपलब्ध कराने, अनुपालन की निगरानी करने और विचलनों का सुझाव देने के लिए एक राजकोषीय परिषद (Fiscal Council)।
• निर्दिष्ट ट्रिगर और वापसी पथ सहित एक संकीर्ण, नियम-आधारित छूट प्रावधान।
• प्रति-चक्रीय लचीलेपन के लिए राजस्व और पूंजीगत घाटों का अलग उपचार।

ऋण स्थिरता की रणनीति

• ऋण प्रबंधन समेकन: RBI और वित्त मंत्रालय के अंतर्गत वर्तमान खंडित अधिकार-क्षेत्र के स्थान पर एक एकीकृत सार्वजनिक ऋण प्रबंधन एजेंसी (Public Debt Management Agency)।
• स्वतंत्र राजकोषीय परिषद: बहु-वर्षीय पूर्वानुमान तैयार करना, टिकाऊ ऋण स्तर परिभाषित करना और बजट अनुमानों का मूल्यांकन करना।
• ऑफ-बजट प्रकटीकरण: बजट दस्तावेजों में अतिरिक्त-बजटीय संसाधनों की पूरी रिपोर्टिंग।
• आवधिक समीक्षा: FRBM लक्ष्यों को पारदर्शी प्रक्रिया के माध्यम से समायोज्य, गतिशील मानें।

नवीनतम घटनाक्रम (2024-26)

• मानक के रूप में ऋण: वित्त मंत्री के बजट 2025-26 भाषण ने औपचारिक रूप से राजकोषीय घाटा लक्ष्य से ऋण-से-GDP ग्लाइड पाथ की ओर धुरी बदली, जो एन.के. सिंह ढांचे के अनुरूप है। केंद्र अब 2030-31 तक केंद्रीय सरकारी ऋण को GDP के लगभग 50 प्रतिशत (प्लस या माइनस 1 प्रतिशत बिंदु) के आसपास रखने का लक्ष्य रखता है।
• FY26 राजकोषीय घाटा: GDP के 4.4 प्रतिशत पर बजटित, जो FY25 में 4.8 प्रतिशत से कम है।
• छूट प्रावधान का उपयोग: महामारी-काल में छूट प्रावधान की याचना ने 2020-21 में घाटे को 9.2 प्रतिशत तक पहुंचा दिया; वापसी पथ एन.के. सिंह समिति की परिकल्पना से धीमा रहा है।
• 16वां वित्त आयोग: केंद्र-राज्य ऋण और घाटा नियमों की इसकी समीक्षा 2026-31 हस्तांतरण चक्र में नए ऋण मानक को संभवतः समाहित करेगी।
• ऑफ-बजट पर कार्रवाई: राज्य गारंटी से समर्थित राज्य-स्वामित्व वाली संस्थाओं द्वारा उधार अनुच्छेद 293 के अंतर्गत राज्य उधार सीमाओं में क्रमशः शामिल किए जा रहे हैं।
• PLI, बजट पूंजीगत व्यय और GST: FY26 में 11.2 लाख करोड़ रुपये का रिकॉर्ड पूंजीगत व्यय, प्रबल GST राजस्व (मासिक संग्रह निरंतर 1.8 लाख करोड़ रुपये से अधिक) के साथ मिलकर केंद्र को निवेश संकुचित किए बिना समेकन की गुंजाइश दे रहे हैं।

यूपीएससी प्रासंगिकता

FRBM की चर्चा GS III के राजकोषीय नीति प्रश्नों का स्थायी विषय है। मेंस के प्रश्न अभ्यर्थियों से अधिनियम के रिकॉर्ड का मूल्यांकन, छूट प्रावधानों पर चर्चा, राजकोषीय परिषद की आवश्यकता, और ऋण-बनाम-घाटा मानक के गुणों पर विचार करने को कहते रहे हैं। प्रीलिम्स अनुच्छेद 292, तीन अनिवार्य विवरणों और एन.के. सिंह समिति की संख्याओं पर परीक्षण कर सकता है। साक्षात्कार पैनल प्रति-चक्रीयता और मौद्रिक-राजकोषीय समन्वय पर प्रश्न कर सकते हैं। तीक्ष्ण, प्रमाण-आधारित उत्तरों के लिए अभ्यर्थी को ऋण और घाटे के लक्ष्य, एन.के. सिंह की प्रमुख संख्याएं, तथा बजट 2025-26 की प्रतिबद्धताएं याद रखनी चाहिए।