44वाँ संशोधन 1978: आपातकाल की ज़्यादतियों को पलटने वाला क़ानून

44वाँ संशोधन 1978 आपातकाल का संवैधानिक जवाब है। मार्च 1977 में बड़ी जीत के बाद प्रधानमंत्री मोरारजी देसाई के नेतृत्व वाली जनता पार्टी सरकार इसे लाई। इसने 42वें संशोधन 1976 की सबसे तानाशाही चीज़ें हटा दीं और ऐसी प्रक्रियात्मक सुरक्षा-कड़ियाँ जोड़ दीं जिनसे 1975-77 जैसा दौर संस्थाओं के स्तर पर दोहराना मुश्किल हो जाए। UPSC राजव्यवस्था के लिए 44वाँ संशोधन 1978 मिनी संविधान का ज़रूरी तोड़ है — और यह अकेला बड़ा संशोधन है जो साफ़ तौर पर नागरिक आज़ादियों को मज़बूत करने के लिए पारित हुआ।

यह लेख राजनीतिक पृष्ठभूमि, 44वें संशोधन 1978 से आए हर बड़े बदलाव, संपत्ति पर नए अनुच्छेद 300A, अनुच्छेद 352 के नए सिरे से लिखे जाने, और यह बात कि आज भी अदालती तर्क इस संशोधन पर क्यों टिकते हैं — सब पर चलता है।

राजनीतिक पृष्ठभूमि: जनता पार्टी का जनादेश

मार्च 1977 में आपातकाल हटा और चुनाव हुए, तो कांग्रेस बुरी तरह हारी। जनता पार्टी — समाजवादियों, जनसंघ, भारतीय लोक दल और कांग्रेस (ओ) का गठजोड़ — एक साफ़ वादे के साथ सत्ता में आई: 1976 में संविधान को जो नुक़सान हुआ, उसे पलटा जाएगा। 44वाँ संशोधन 1978 उसी वादे की क़ानूनी शक्ल था।

इससे पहले एक कोशिश हो चुकी थी — 43वाँ संशोधन, 1977 — जिसने अनुच्छेद 31D, 32A, 131A, 144A, 226A और 228A हटा दिए थे (न्यायिक समीक्षा पर लगी सबसे बुरी रोकें)। 44वाँ इससे आगे गया। यह दिसंबर 1978 में पारित हुआ, 30 अप्रैल 1979 को राष्ट्रपति की मंज़ूरी मिली, और इसके ज़्यादातर प्रावधान 20 जून 1979 को अधिसूचित हुए।

अनुच्छेद 352: आपातकाल की ताक़त पर कसाव

44वें संशोधन 1978 का राजनीतिक रूप से सबसे बड़ा बदलाव यही है। अनुच्छेद 352, जो राष्ट्रीय आपातकाल की इजाज़त देता है, तीन तरफ़ से नए सिरे से लिखा गया:

“आंतरिक अशांति” की जगह “सशस्त्र विद्रोह”

मूल पाठ में आपातकाल का आधार था “युद्ध, बाहरी हमला, या आंतरिक अशांति“। “आंतरिक अशांति” की यही ढीली-ढाली भाषा 1975 के आपातकाल की क़ानूनी खूँटी बनी। 44वें संशोधन ने इसे बदलकर “सशस्त्र विद्रोह” कर दिया — एक कसा हुआ, साफ़ शब्द, जिसके लिए राज्य के ख़िलाफ़ असल में संगठित हिंसा होनी चाहिए।

कैबिनेट का लिखित फ़ैसला ज़रूरी

1978 से पहले राष्ट्रपति सिर्फ़ प्रधानमंत्री की सलाह पर आपातकाल की घोषणा कर सकते थे। 44वाँ संशोधन कहता है कि घोषणा तभी जारी होगी जब पूरी कैबिनेट अपना फ़ैसला लिखकर राष्ट्रपति को दे दे। यानी सिर्फ़ प्रधानमंत्री के कहने पर आपातकाल नहीं। 1978 में जुड़ी सबसे अहम प्रक्रियात्मक सुरक्षा-कड़ी यही है।

संसद की मंज़ूरी और नवीनीकरण

घोषणा को एक महीने के भीतर दोनों सदनों से विशेष बहुमत से मंज़ूरी मिलनी चाहिए (मौजूद और वोट देने वाले सदस्यों का दो-तिहाई, साथ ही कुल सदस्य संख्या का बहुमत)। पहले दो महीने के भीतर साधारण बहुमत से काम चल जाता था। मंज़ूरी मिलने के बाद यह छह महीने तक चलती है, और हर बार आगे बढ़ाने पर फिर विशेष बहुमत से मंज़ूरी चाहिए। लोकसभा इसे साधारण बहुमत से रद्द कर सकती है, अगर कम से कम एक-दसवें सदस्य प्रस्ताव लाएँ।

अनुच्छेद 358 और 359 — अधिकारों के निलंबन पर हद

• अनुच्छेद 358: अनुच्छेद 19 की आज़ादियाँ अब सिर्फ़ उस आपातकाल में निलंबित होंगी जो युद्ध या बाहरी हमले के आधार पर घोषित हुआ हो, सशस्त्र विद्रोह के आधार पर नहीं।
• अनुच्छेद 359: अनुच्छेद 20 और 21 को लागू कराने के लिए अदालत जाने का अधिकार कभी निलंबित नहीं किया जा सकता, आपातकाल में भी नहीं। यह सीधे एडीएम जबलपुर (1976) का जवाब था, जिसमें सुप्रीम कोर्ट ने बदनाम तरीक़े से कहा था कि आपातकाल में जीने का अधिकार भी निलंबित हो सकता है।

इन दो बदलावों का मतलब है कि सबसे गहरे आपातकाल में भी जीवन, निजी स्वतंत्रता और पीछे से लागू होने वाले आपराधिक क़ानूनों से बचाव, ये अधिकार बचे रहते हैं।

संपत्ति: मौलिक अधिकार से संवैधानिक अधिकार तक

44वें संशोधन 1978 का दूसरा बड़ा बदलाव संपत्ति के अधिकार से जुड़ा है:

• अनुच्छेद 19(1)(f) — संपत्ति ख़रीदने, रखने और बेचने का अधिकार — हटा दिया गया।
• अनुच्छेद 31 — संपत्ति छिन जाने से बचाव — हटा दिया गया।
• भाग XII में नया अनुच्छेद 300A जोड़ा गया: “किसी व्यक्ति को क़ानून के अधिकार के बिना उसकी संपत्ति से वंचित नहीं किया जाएगा”।

यानी संपत्ति अनुच्छेद 32 के तहत अदालत में जाने लायक़ मौलिक अधिकार से हटकर अनुच्छेद 226 के तहत लागू कराने वाला संवैधानिक अधिकार बन गई। यह बदलाव जनता पार्टी के समाजवादी साथियों की वजह से आया, लेकिन इसकी एक वजह दशकों की वह मुक़दमेबाज़ी भी थी जिसने भूमि सुधार और राष्ट्रीयकरण के क़ानूनों को अटका दिया था। UPSC के लिए याद रखिए: संपत्ति अब मौलिक अधिकार नहीं है; यह अनुच्छेद 300A के तहत संवैधानिक अधिकार है।

प्रेस की आज़ादी और संसद की कार्यवाही की रिपोर्टिंग

44वें संशोधन 1978 ने अनुच्छेद 361A जोड़कर मीडिया का वह अधिकार भी लौटाया कि वह संसद और राज्य विधानमंडलों की कार्यवाही की रिपोर्टिंग विशेषाधिकार-हनन की कार्रवाई के डर के बिना कर सके। कार्यवाही की मोटे तौर पर सही रिपोर्टें (गुप्त बैठकों के अलावा) दीवानी या आपराधिक ज़िम्मेदारी से बची रहती हैं।

राष्ट्रपति की सलाह लौटाने की ताक़त

अनुच्छेद 74(1) में एक परंतुक जोड़ा गया, जिससे राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद की सलाह एक बार फिर से सोचने के लिए लौटा सकते हैं। अगर कैबिनेट वही सलाह दोबारा भेज दे, तो राष्ट्रपति को उस पर चलना ही होगा। सबसे ऊँचे संवैधानिक पद के लिए यह छोटी, लेकिन असली, अपने विवेक की एक पट्टी है।

लोकसभा और विधानसभा के कार्यकाल की बहाली

42वें संशोधन ने लोकसभा और राज्य विधानसभाओं का कार्यकाल 5 से 6 साल कर दिया था। 44वें संशोधन 1978 ने अनुच्छेद 83(2) और 172(1) में मूल 5 साल का कार्यकाल लौटा दिया। अनुच्छेद 100 और 189 में गणपूर्ति की शर्तें भी इसी तरह बहाल हुईं।

दूसरे अहम बदलाव

44वें संशोधन 1978 ने यह भी किया:

• अनुच्छेद 32 और 226 के तहत सुप्रीम कोर्ट और हाई कोर्ट की न्यायिक समीक्षा की ताक़त बहाल की (आंशिक रूप से — इसका ज़्यादातर काम 43वाँ संशोधन पहले ही कर चुका था)।
• तय किया कि अनुच्छेद 356 के तहत घोषणा (राज्यों में राष्ट्रपति शासन) एक साल से आगे नहीं बढ़ाई जा सकती, जब तक आपातकाल चालू न हो या चुनाव आयोग यह प्रमाणित न कर दे कि चुनाव नहीं कराए जा सकते।
• अनुच्छेद 22 — निवारक निरोध — को कसा, हाई कोर्ट के न्यायाधीशों वाला सलाहकार बोर्ड ज़रूरी करके और बोर्ड की समीक्षा के बिना निरोध की अधिकतम मियाद 3 महीने से 2 महीने करके (यह प्रावधान कभी अधिसूचित नहीं हुआ और आख़िर में 96वें संविधान संशोधन विधेयक से हटा दिया गया, लेकिन अनुच्छेद 22 के बाक़ी सुधार टिके रहे)।
• कुछ हटाए गए अनुच्छेदों के मान लिए गए दोबारा-लागू होने वाले प्रावधान को हटाया, ताकि वापसी साफ़-सुथरी रहे।

44वें संशोधन ने क्या नहीं पलटा

42वें संशोधन के कई बड़े बदलाव बचे रहे। 44वें संशोधन 1978 ने ये चीज़ें बनी रहने दीं:

• प्रस्तावना में जुड़े तीन शब्द — “समाजवादी”, “पंथनिरपेक्ष”, “और अखंडता”
• अनुच्छेद 51A (भाग IV-क) के तहत मूल कर्तव्य
• अनुच्छेद 39A, 43A, 48A (मुफ़्त क़ानूनी मदद, मज़दूरों की भागीदारी, पर्यावरण)
• भाग XIV-क में अधिकरण वाले अनुच्छेद (323A, 323B)
• सातवीं अनुसूची में राज्य सूची से समवर्ती सूची में गए विषय (शिक्षा, वन, वन्यजीव, नाप-तौल, न्याय प्रशासन)
• अनुच्छेद 74(1) की वह स्पष्टता कि राष्ट्रपति कैबिनेट की सलाह पर चलेंगे (एक बार फिर से सोचने के लिए लौटाने वाले नए परंतुक के साथ)

यह UPSC का बहुत काम का सवाल है: 42वें संशोधन के कौन-से हिस्से 44वें के बाद बचे रहे? यह सूची याद कर लीजिए।

राष्ट्रपति के विवेक और दूसरी रोक-टोक की बहाली

अनुच्छेद 74 से आगे भी 44वें संशोधन 1978 ने कई बारीक, पर अहम रोक-टोक लौटाईं। अनुच्छेद 31D को हटाना — जिसे 42वाँ संशोधन इसलिए लाया था कि संसद “राष्ट्र-विरोधी” गतिविधियों के ख़िलाफ़ क़ानून बना सके — इसका मतलब था कि इस विषय पर आगे बनने वाला कोई भी क़ानून आम मौलिक अधिकारों की जाँच से गुज़रेगा। हटाए गए प्रावधानों के मान लिए गए दोबारा-लागू होने पर रोक बहाल करने से आपातकाल के दौर के क़ानूनों को पिछले दरवाज़े से ज़िंदा करने का रास्ता बंद हो गया।

संशोधन ने यह भी साफ़ किया कि आपातकाल की घोषणा में साफ़-साफ़ लिखा जाए कि वह युद्ध, बाहरी हमले या सशस्त्र विद्रोह, इनमें से किस आधार पर की जा रही है। पहले घोषणा एक ही दस्तावेज़ होती थी; नई शर्त यह मजबूरी डालती है कि जो क़ानूनी आधार इस्तेमाल हो रहा है वह खुलकर बताया जाए। अगर राष्ट्रपति बाहरी हमले के आधार पर आपातकाल घोषित करें और बाद में सशस्त्र विद्रोह का आधार इस्तेमाल करना चाहें, तो नई घोषणा करनी होगी।

अनुच्छेद 356 (राज्यों में राष्ट्रपति शासन) को भी कसा गया। राष्ट्रपति शासन की अधिकतम मियाद, जो पहले तीन साल थी, ज़्यादातर हालात में एक साल पर बाँध दी गई। एक साल से आगे बढ़ाने के लिए चाहिए: (क) अनुच्छेद 352 के तहत आपातकाल चालू हो, या (ख) चुनाव आयोग प्रमाणित करे कि चुनाव नहीं कराए जा सकते। यह बदलाव एस. आर. बोम्मई बनाम भारत संघ (1994) जैसे मामलों में बहुत काम आया, जहाँ सुप्रीम कोर्ट ने अनुच्छेद 356 के राजनीतिक दुरुपयोग पर हद बाँधी।

अदालतों ने इसे कैसे लिया

42वें के उलट, 44वें संशोधन 1978 को अदालत में शायद ही चुनौती मिली, क्योंकि इसके प्रावधान अधिकारों और प्रक्रिया की सुरक्षा-कड़ियों को मज़बूत करते हैं। मिनर्वा मिल्स (1980) का फ़ैसला 44वें के बाद आया लेकिन वह 42वें से जुड़ा था; उसने मूल संरचना के सिद्धांत को और पक्का किया और घुमा-फिराकर 1978 के अधिकार-हितैषी रुख़ को भी सही ठहराया।

अनुच्छेद 359 के तहत अनुच्छेद 20 और 21 को निलंबन से बाहर रखने की बात 1979 के बाद निजी स्वतंत्रता के हर मामले में हवाला बनी है, मेनका गांधी मामला भी इसमें शामिल है (वह फ़ैसला असल में 44वें से कुछ महीने पहले आया, लेकिन 44वें संशोधन ने उसके तर्क को क़ानून की शक्ल दे दी)। मेनका और 44वाँ संशोधन 1978, दोनों ने मिलकर यह पक्का कर दिया कि एडीएम जबलपुर दोबारा कभी न हो।

UPSC राजव्यवस्था के लिए यह क्यों मायने रखता है

44वें संशोधन 1978 पर UPSC के सवालों में दो विषय छाए रहते हैं:

1. नागरिक आज़ादियाँ और आपातकाल की सुरक्षा-कड़ियाँ — अनुच्छेद 352 में शब्द बदलना, कैबिनेट का लिखित फ़ैसला, अनुच्छेद 359 में अनुच्छेद 20 और 21 की छूट, न्यायिक समीक्षा की बहाली।
2. संपत्ति का अधिकार — मौलिक अधिकार से हटकर अनुच्छेद 300A के तहत संवैधानिक अधिकार बनना, और भूमि अधिग्रहण की मुक़दमेबाज़ी पर उसका असर।

और गहराई में जाने के लिए देखिए मौलिक अधिकार पर हमारा मुख्य लेख (जिसमें अब संपत्ति शामिल नहीं है), अनुच्छेद 14 का ढाँचा, और यह कि 73वें और 74वें संशोधन 1992 ने अधिकारों के ढाँचे को नीचे स्थानीय सरकार तक कैसे पहुँचाया।

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