अनुसंधान और विश्लेषण विंग (R&AW): भारत की बाहरी ख़ुफ़िया एजेंसी

अनुसंधान और विश्लेषण विंग भारत की बाहरी ख़ुफ़िया एजेंसी है। इसका मुख्यालय नई दिल्ली में है और यह कैबिनेट सचिवालय के तहत काम करती है। अनुसंधान और विश्लेषण विंग 21 सितंबर 1968 को बनाई गई, यानी 1962 के भारत-चीन युद्ध और 1965 के भारत-पाकिस्तान युद्ध के बाद। इन दोनों युद्धों ने दिखा दिया था कि पड़ोस के बारे में भारत की रणनीतिक ख़ुफ़िया जानकारी में बड़े छेद हैं। 1968 तक देश के भीतर और बाहर, दोनों की ख़ुफ़िया जानकारी इंटेलिजेंस ब्यूरो ही देखता था। विदेशी ख़ुफ़िया काम को अलग एजेंसी में बाँट देना आज़ादी के बाद भारत के ख़ुफ़िया ढाँचे का सबसे बड़ा सुधार था।

अनुसंधान और विश्लेषण विंग कैबिनेट सचिवालय के ज़रिए प्रधानमंत्री को रिपोर्ट करती है। इसके मुखिया कैबिनेट सचिवालय में सचिव (R) होते हैं, जो भारत सरकार में सचिव के दर्जे के अफ़सर होते हैं। इसका कोई मूल क़ानून नहीं है। एजेंसी कार्य आवंटन नियम (Allocation of Business Rules) के तहत कार्यकारी आदेश से बनी, और इसका बजट केंद्रीय बजट में कैबिनेट सचिवालय के हिस्से में आता है, अलग से किसी मद में नहीं। क़ानूनी ढाँचा न होना और संसदीय निगरानी न होना, इन्हीं दो बातों पर एजेंसी के पाँच दशकों में सबसे ज़्यादा सवाल उठे हैं।

इस लेख में हैं: अनुसंधान और विश्लेषण विंग की स्थापना, इसकी मदद करने वाला एविएशन रिसर्च सेंटर, एजेंसी से जोड़े जाने वाले बड़े अभियान (सिक्किम का विलय, 1971 का बांग्लादेश युद्ध, ओसामा बिन लादेन से जुड़ी जानकारी), राष्ट्रीय सुरक्षा ढाँचे में सचिव (R) की जगह, और संसदीय निगरानी तथा क़ानूनी चार्टर पर लंबे समय से चली आ रही बहस।

अनुसंधान और विश्लेषण विंग की मुख्य बातें

• स्थापना। 21 सितंबर 1968।
• मूल विभाग। कैबिनेट सचिवालय, भारत सरकार।
• मुखिया। सचिव (R), कैबिनेट सचिवालय, भारत सरकार में सचिव का दर्जा।
• संस्थापक। रामेश्वर नाथ काव (R&AW के पहले सचिव)।
• किसे रिपोर्ट करती है। प्रधानमंत्री को।
• मुख्यालय। नई दिल्ली।
• क़ानून। कोई नहीं। कार्य आवंटन नियमों के तहत कार्यकारी आदेश से बनी।
• सहयोगी एजेंसी। एविएशन रिसर्च सेंटर (ARC), जो 1963 में बना और 1968 में R&AW के तहत आ गया।
• संसदीय निगरानी। फ़िलहाल कोई नहीं। RTI अधिनियम की धारा 24 के तहत छूट मिली हुई है।
• कैडर। R&AW अलाइड सर्विसेज़ (RAS), रिसर्च ऐंड एनालिसिस सर्विस (शुरुआत में IPS, भारतीय विदेश सेवा और भारतीय राजस्व सेवा से लिए गए अफ़सर)।

स्थापना: 1962 और 1965 की वजहें

अलग बाहरी ख़ुफ़िया एजेंसी की माँग भारत के नीति हलक़ों में 1962 के भारत-चीन युद्ध के बाद उठी। उस वक़्त इंटेलिजेंस ब्यूरो देश के भीतर और बाहर, दोनों की ख़ुफ़िया जानकारी देखता था। हेंडरसन ब्रूक्स-भगत रिपोर्ट और दूसरी समीक्षाओं ने उस पर सवाल उठाया कि वह चीनी तैयारी का पैमाना और दिशा, दोनों भाँप नहीं सका। 1965 के भारत-पाकिस्तान युद्ध ने पाकिस्तानी सेना के बारे में भी यही चिंता और गहरी कर दी।

प्रधानमंत्री इंदिरा गांधी ने आर.एन. काव, के.एफ. रुस्तमजी और भोला नाथ मलिक जैसे कुछ वरिष्ठ अफ़सरों के छोटे समूह की सिफ़ारिश मान ली, और 1968 में कैबिनेट सचिवालय के भीतर अलग संगठन के तौर पर अनुसंधान और विश्लेषण विंग बना दी। इंटेलिजेंस ब्यूरो के पास भीतरी ख़ुफ़िया जानकारी और जवाबी ख़ुफ़िया काम रह गया। अनुसंधान और विश्लेषण विंग ने विदेशी ख़ुफ़िया काम देखने वाले अफ़सरों को और एविएशन रिसर्च सेंटर को अपने में ले लिया, जो 1963 में चीन सीमा पर हवाई निगरानी के लिए बना था।

पहले सचिव (R) रामेश्वर नाथ काव थे, 1940 बैच के IPS अफ़सर, जो इससे पहले एविएशन रिसर्च सेंटर के निदेशक रह चुके थे। काव को आमतौर पर एजेंसी का संस्थापक माना जाता है। IPS, IFS और IRS से आए R&AW अफ़सरों की पहली पीढ़ी को अनौपचारिक तौर पर “काव-बॉयज़” कहा जाने लगा, और यह शब्द भारतीय ख़ुफ़िया साहित्य में आज भी चलता है।

ढाँचा और रिपोर्टिंग की कड़ी

अनुसंधान और विश्लेषण विंग कैबिनेट सचिवालय के एक विंग के रूप में गठित है। कैबिनेट सचिवालय के मुखिया कैबिनेट सचिव होते हैं, जो भारत सरकार के सबसे वरिष्ठ अफ़सर हैं। सचिव (R) प्रशासनिक तौर पर कैबिनेट सचिव को रिपोर्ट करते हैं, लेकिन ख़ुफ़िया मामलों में सीधे प्रधानमंत्री को।

यह इंतज़ाम उस संवैधानिक स्थिति से निकलता है कि कार्य आवंटन नियमों के तहत ख़ुफ़िया काम केंद्र सरकार का कार्यकारी काम है। प्रधानमंत्री इस पर राजनीतिक नियंत्रण प्रधानमंत्री के प्रधान सचिव और राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार के दफ़्तर के ज़रिए रखते हैं। 1998 में बना NSA का पद ही सचिव (R) के लिए रोज़मर्रा के कामकाजी तालमेल का मुख्य ज़रिया है।

अनुसंधान और विश्लेषण विंग के भीतर काम भौगोलिक डेस्क, तकनीकी विंग और अभियान वाले प्रभागों में बँटा है। भौगोलिक डेस्क पाकिस्तान, चीन, हिंद महासागर क्षेत्र, पश्चिमी यूरोप, उत्तरी अमेरिका वगैरह देखते हैं, और विदेश में तैनात ख़ुफ़िया अफ़सर राजनयिक आवरण में रहते हैं। तकनीकी विंग में सिग्नल इंटेलिजेंस, इमेजरी इंटेलिजेंस और साइबर अभियान आते हैं। ऊँचाई वाले इलाक़ों के अभियानों के लिए 1962 में खड़ा किया गया अर्धसैनिक बल स्पेशल फ्रंटियर फ़ोर्स, एविएशन रिसर्च सेंटर के ज़रिए R&AW से कामकाजी तौर पर जुड़ा है।

एविएशन रिसर्च सेंटर

एविएशन रिसर्च सेंटर (ARC) 1963 में हवाई निगरानी के ख़ास संगठन के तौर पर बना। इसने वायुसेना और IPS से अफ़सर लिए और चीन सीमा पर ऊँचाई से फ़ोटो खींचकर निगरानी करने की क्षमता खड़ी की। 1968 में ARC को अनुसंधान और विश्लेषण विंग के तहत ले आया गया।

आज ARC के मुख्य काम हैं हवाई और उपग्रह प्लेटफ़ॉर्म से सिग्नल इंटेलिजेंस और इमेजरी इंटेलिजेंस जुटाना। यह केंद्र सीमा पार निगरानी के लिए फ़िक्स्ड विंग विमान और हेलिकॉप्टर उड़ाता है, चीनी तथा पाकिस्तानी सैन्य संचार पर नज़र रखता है, और उस रणनीतिक ख़ुफ़िया रिपोर्ट में योगदान देता है जो सचिव (R) प्रधानमंत्री के सामने रखते हैं।

ARC का मुख्यालय ओडिशा के चारबतिया में है, और वास्तविक नियंत्रण रेखा तथा पश्चिमी सीमा पर कई जगहों पर इसके ठिकाने हैं। एविएशन रिसर्च सेंटर के अभियान बीच-बीच में चर्चा में आते रहे हैं, जिनमें 2017 का डोकलाम गतिरोध और 2020 का गलवान संकट शामिल हैं।

बड़े अभियान: सिक्किम, बांग्लादेश 1971, ओसामा बिन लादेन

अकादमिक लेखन और ख़ुफ़िया संस्मरणों में अनुसंधान और विश्लेषण विंग को कई बड़े अभियानों का श्रेय दिया जाता है।

सिक्किम का विलय (1973-1975)। अप्रैल 1975 में सिक्किम भारत का 22वाँ राज्य बना, और इससे पहले R&AW ने काफ़ी काम किया — सिक्किम नेशनल कांग्रेस से संपर्क, विलय के पक्ष में जनभावना का दस्तावेज़ीकरण, और चोग्याल की राजशाही से लोकतांत्रिक राज्य तक के राजनीतिक बदलाव का प्रबंधन। संविधान (छत्तीसवाँ संशोधन) अधिनियम 1975 ने सिक्किम को पूर्ण राज्य का दर्जा दिया।

बांग्लादेश युद्ध (1971)। तब अनुसंधान और विश्लेषण विंग को बने तीसरा साल ही चल रहा था, और उसने 1970 के आख़िर से पूर्वी पाकिस्तान में ख़ुफ़िया तथा संपर्क अभियान चलाए। एजेंसी ने मुक्ति बाहिनी से तालमेल रखा, बांग्लादेशी छापामारों के लिए प्रशिक्षण शिविर चलाए, और पूर्वी सेना कमान को रणनीतिक ख़ुफ़िया जानकारी दी। R&AW पर लिखे साहित्य में 1971 का युद्ध सबसे ज़्यादा गिनाई जाने वाली कामयाबी है।

ओसामा बिन लादेन से जुड़ी जानकारी। 2 मई 2011 को एबटाबाद में ओसामा बिन लादेन के ठिकाने पर हुए अमेरिकी हमले से पहले के दौर में, ख़बरों के मुताबिक़ अनुसंधान और विश्लेषण विंग जिहादी नेताओं को बचाने में पाकिस्तानी सेना की भूमिका पर अपनी अलग तस्वीर रखती थी। एजेंसी इससे पहले साझेदार ख़ुफ़िया एजेंसियों के साथ बाँटी गई फ़ाइलों में एबटाबाद के जिहादी ढाँचे की ओर इशारा कर चुकी थी। 2011 के हमले ने भारतीय ख़ुफ़िया तंत्र के उस बड़े आकलन को सही साबित किया कि पाकिस्तान में जमे जिहादी नेटवर्क वहाँ के सुरक्षा तंत्र के कुछ हिस्सों की छाया में चलते हैं।

1974 और 1998 के परमाणु परीक्षण। एजेंसी ने 1974 के पोखरण-I परीक्षण (ऑपरेशन स्माइलिंग बुद्धा) और 1998 के पोखरण-II परीक्षणों (ऑपरेशन शक्ति) के इर्द-गिर्द सुरक्षा वाली ख़ुफ़िया भूमिका निभाई, और दोनों मौक़ों पर गोपनीयता बनाए रखी।

अकादमिक लेखन में एजेंसी से जोड़े जाने वाले दूसरे अभियानों में युद्ध वाले इलाक़ों से भारतीय नागरिकों को सुरक्षित निकालना, 1980 के दशक में श्रीलंका के अभियानों में ख़ुफ़िया मदद, और विदेशी अदालतों के दायरे में चल रहे ख़ालिस्तानी नेटवर्क पर लगातार काम शामिल हैं। एजेंसी किसी भी अभियान की सार्वजनिक पुष्टि नहीं करती, और मूल स्रोतों से जाँच की गुंजाइश सीमित है।

कैडर, भर्ती और अंदरूनी ढाँचा

अनुसंधान और विश्लेषण विंग के अफ़सर दो रास्तों से आते हैं। पहला है रिसर्च ऐंड एनालिसिस सर्विस (RAS), जो एजेंसी का अपना कैडर है और जिसमें गोपनीय भर्ती प्रक्रिया से सीधी भर्ती होती है। दूसरा रास्ता है भारतीय पुलिस सेवा, भारतीय विदेश सेवा, भारतीय राजस्व सेवा और सशस्त्र बलों से प्रतिनियुक्ति पर आए अफ़सर।

2008 में RAS कैडर बनना बड़ा सुधार था। उससे पहले एजेंसी लगभग पूरी तरह प्रतिनियुक्ति वाले अफ़सरों से चलती थी, जिसके साथ कई दिक़्क़तें जुड़ी थीं — दो जगह की वफ़ादारी, एजेंसी के भीतर आगे बढ़ने का रास्ता न होना, और संस्था की याददाश्त का छोटा होना। RAS कैडर से सीधी भर्ती, एजेंसी के भीतर करियर का ढाँचा और अपनी प्रशिक्षण अकादमी, तीनों मिल गए।

एजेंसी का प्रशिक्षण जिन ठिकानों पर होता है, उनकी पहचान सार्वजनिक नहीं है। अफ़सरों को ख़ुफ़िया काम के तौर-तरीक़े, विदेशी भाषाएँ, गूढ़लेखन और क्षेत्र अध्ययन की ट्रेनिंग दी जाती है, और जिन्हें किसी ख़ास इलाक़े में भेजा जाना हो उनके लिए अलग से ट्रेनिंग होती है।

संसदीय निगरानी: लंबे समय से चली आ रही बहस

अनुसंधान और विश्लेषण विंग का कोई क़ानूनी चार्टर नहीं है और यह संसदीय निगरानी के दायरे में नहीं आती। सूचना का अधिकार अधिनियम 2005 की धारा 24 और दूसरी अनुसूची के तहत एजेंसी को छूट मिली हुई है, सिवाय भ्रष्टाचार और मानवाधिकार उल्लंघन के आरोपों के मामले में। नियंत्रक एवं महालेखा परीक्षक एजेंसी के अभियान वाले ख़र्च का ऑडिट उस तरह नहीं करते जैसे बाक़ी सरकारी ख़र्च का होता है।

निगरानी का यही अभाव ढाँचे पर सबसे बड़ा सवाल रहा है। प्रशासनिक सुधार आयोग, संविधान के कामकाज की समीक्षा करने वाले राष्ट्रीय आयोग (2002) और संसद में पेश हुए कई निजी विधेयक, सबने ख़ुफ़िया एजेंसियों के लिए क़ानूनी चार्टर और ख़ुफ़िया निगरानी पर संसदीय स्थायी समिति की बात रखी है।

मनीष तिवारी ने निजी विधेयक के तौर पर “इंटेलिजेंस सर्विसेज़ (पावर्स ऐंड रेगुलेशन) बिल, 2011” पेश किया था, जिसमें R&AW, इंटेलिजेंस ब्यूरो और राष्ट्रीय तकनीकी अनुसंधान संगठन के लिए क़ानूनी चार्टर सुझाया गया था, साथ ही एक राष्ट्रीय ख़ुफ़िया न्यायाधिकरण और एक संसदीय समिति भी। विधेयक लैप्स हो गया, लेकिन इसके पीछे की बहस चलती रही। राष्ट्रीय सुरक्षा पर मंत्री समूह की रिपोर्ट (2001), नरेश चंद्र टास्क फ़ोर्स की रिपोर्ट (2012) और दूसरे प्रशासनिक सुधार आयोग, सबने किसी न किसी तरह की निगरानी की सिफ़ारिश की है।

संसदीय निगरानी के पक्ष में मुख्य दलीलें जवाबदेही और संवैधानिक औचित्य की हैं। ख़ुफ़िया काम कार्यकारी काम ज़रूर है, लेकिन इसमें बड़ी शक्तियाँ इस्तेमाल होती हैं — फ़ोन इंटरसेप्ट, विदेशी मुद्रा में ख़र्च, विदेश में लोगों की तैनाती — और इनका असर नागरिकों के अधिकारों तथा देश के बाहरी रिश्तों पर पड़ता है। ख़िलाफ़ की दलीलें अभियान की सुरक्षा, स्रोतों की हिफ़ाज़त और राजनीतिक समितियों से जानकारी लीक होने के ख़तरे पर टिकी हैं।

आज की नीतिगत राय, जिसे एक के बाद एक राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकारों ने रखा है, यह है कि प्रधानमंत्री और NSA के ज़रिए कार्यकारी नियंत्रण की मौजूदा व्यवस्था ही सही मॉडल है, और उसके साथ भीतरी ऑडिट तथा कैबिनेट सचिवालय काफ़ी हैं। संघवाद की परत भी यहाँ मायने रखती है — ख़ुफ़िया सुधार पर संसद में ज़्यादातर चर्चा राज्यसभा में ही हुई है।

भारतीय ख़ुफ़िया ढाँचा: R&AW और उसके साथी

भारतीय ख़ुफ़िया ढाँचे में कई एजेंसियाँ हैं और R&AW उनमें से एक है। UPSC के लिहाज़ से इसे उसके साथियों के बीच रखकर देखना काम आता है।

इंटेलिजेंस ब्यूरो। 1887 में बना यह भारत की भीतरी ख़ुफ़िया और जवाबी ख़ुफ़िया एजेंसी है, जो गृह मंत्रालय को रिपोर्ट करती है। इंटेलिजेंस ब्यूरो के निदेशक DG रैंक के अफ़सर होते हैं और IB में सबसे वरिष्ठ होते हैं।

राष्ट्रीय तकनीकी अनुसंधान संगठन। कारगिल समीक्षा समिति की सिफ़ारिश पर 2004 में बना NTRO तकनीकी ख़ुफ़िया एजेंसी है, जो सिग्नल इंटेलिजेंस और साइबर अभियान देखती है। यह राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार को रिपोर्ट करती है और इसका पैसा प्रधानमंत्री कार्यालय से आता है।

रक्षा ख़ुफ़िया एजेंसी। 2002 में बनी DIA एकीकृत सैन्य ख़ुफ़िया एजेंसी है, जो मुख्यालय एकीकृत रक्षा स्टाफ़ के तहत काम करती है और थलसेना, नौसेना तथा वायुसेना के बीच ख़ुफ़िया तालमेल रखती है।

संयुक्त ख़ुफ़िया समिति / राष्ट्रीय सुरक्षा परिषद सचिवालय। 1998 में राष्ट्रीय सुरक्षा परिषद सचिवालय बनने के बाद संयुक्त ख़ुफ़िया समिति उसी में समा गई। यह सचिवालय विश्लेषण और तालमेल करने वाला निकाय है, जो राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार की मदद करता है।

जाँच एजेंसियाँ। केंद्रीय जाँच ब्यूरो, राष्ट्रीय जाँच एजेंसी और प्रवर्तन निदेशालय ख़ुफ़िया नहीं, जाँच एजेंसियाँ हैं, जिन्हें क्रमशः DSPE अधिनियम, NIA अधिनियम और PMLA के तहत क़ानूनी शक्तियाँ मिली हैं।

अनुसंधान और विश्लेषण विंग की ख़ास जगह यह है कि बाहरी ख़ुफ़िया जानकारी जुटाना जिसका मुख्य काम हो, ऐसी अकेली एजेंसी यही है।

चर्चित सचिव (R)

एजेंसी को गढ़ने वाले कुछ सचिवों की छोटी सूची:

• आर.एन. काव (1968-1977)। संस्थापक; बांग्लादेश युद्ध, सिक्किम के विलय और 1974 के परमाणु परीक्षण के दौरान एजेंसी चलाई।
• एन.एफ. सुंतोक (1977-1983)। कैडर और दक्षिण एशिया भर के अभियानों को मज़बूत किया।
• जी.एस. बाजपेयी, ए.के. वर्मा, जी.एस. बाजपेयी (1980-90 का दशक)। पंजाब, कश्मीर और श्रीलंका के अभियानों पर ज़ोर वाला दौर।
• ए.एस. दुलत (1999-2000)। बाद में कश्मीर और भारतीय ख़ुफ़िया तंत्र पर असरदार संस्मरण लिखे।
• सी.डी. सहाय, पी.के.एच. थराकन, अशोक चतुर्वेदी, के.सी. वर्मा (2000 का दशक)। कारगिल के बाद पुनर्गठन का दौर।
• आलोक जोशी, राजिंदर खन्ना (2010 का दशक)। तकनीकी और साइबर विंग खड़े किए।
• अनिल कुमार धस्माना, सामंत गोयल (2017-2023)। पाकिस्तान और बालाकोट स्ट्राइक (2019) की ख़ुफ़िया तैयारी पर ज़ोर।
• रवि सिन्हा (2023-अब तक)। लिखे जाने के समय मौजूदा सचिव (R)।

अनुसंधान और विश्लेषण विंग पर UPSC के कोण

प्रीलिम्स में अनुसंधान और विश्लेषण विंग से स्थापना का साल (1968), संस्थापक के तौर पर आर.एन. काव, मूल विभाग (कैबिनेट सचिवालय), क़ानून का न होना, और एविएशन रिसर्च सेंटर पूछे जाते हैं।

मुख्य परीक्षा के GS-II में सवाल ख़ुफ़िया एजेंसियों की संसदीय निगरानी, क़ानूनी चार्टर की ज़रूरत, और बाहरी ख़ुफ़िया सेवा को संस्थाओं के ढाँचे में कहाँ रखा जाए, इन पर आते हैं। मनीष तिवारी का विधेयक (2011) और दूसरे ARC की सिफ़ारिशें यहाँ काम के संदर्भ हैं।

मुख्य परीक्षा के GS-III में आंतरिक और बाहरी सुरक्षा के तहत R&AW पर बात सीमा पार आतंकवाद, पाकिस्तान-चीन सुरक्षा ढाँचे, और आतंक विरोधी अभियानों में ख़ुफ़िया तंत्र की भूमिका के संदर्भ में होती है। सशस्त्र बलों, राष्ट्रीय सुरक्षा सलाहकार और राष्ट्रीय जाँच एजेंसी के साथ एजेंसी का तालमेल बार-बार चर्चा में आता है। राष्ट्रीय आपदा मोचन बल उन हालात में तस्वीर में आता है जहाँ CBRN घटनाएँ हों और ख़ुफ़िया जानकारी तथा जवाबी कार्रवाई एक साथ आ जाएँ।

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