लोक लेखा समिति (PAC): भारत की सबसे पुरानी संसदीय निगरानी समिति

लोक लेखा समिति — यानी PAC — संसद की तीन वित्तीय समितियों में सबसे पुरानी है, और लेखा-परीक्षा की जाँच के मामले में संसद के पास सबसे मज़बूत हथियार भी। इसे 1921 में भारत सरकार अधिनियम 1919 के तहत बनाया गया था, यानी लोक लेखा समिति संविधान से भी पुरानी है। यह आज़ादी के बाद भी चलती रही, 1954 में इसमें राज्यसभा के सदस्य जोड़े गए, और आज इसमें 22 सदस्य होते हैं — 15 लोकसभा से और 7 राज्यसभा से। PAC का काम दायरे में छोटा है पर गहरा है: भारत के नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक की रिपोर्टों को जाँचना और संसद को बताना कि जनता का पैसा क़ानून के हिसाब से, समझदारी से और उसी काम के लिए ख़र्च हुआ या नहीं जिसके लिए मंज़ूरी मिली थी।

UPSC की राजव्यवस्था में लोक लेखा समिति इस बात की सबसे साफ़ मिसाल है कि विधायिका सरकार के ख़र्च पर कैसे नियंत्रण रखती है। इसके साथ यह भारत की एक अपनी परंपरा भी दिखाती है: 1967 से PAC का अध्यक्ष विपक्ष से चुना जाता है। इस लेख में लोक लेखा समिति की शुरुआत, बनावट, काम, बड़ी जाँचें और सुधार की बहस — सब पर बात होगी।

शुरुआत: 1921 से 1950 तक

लोक लेखा समिति 1921 में मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड सुधारों के हिस्से के तौर पर बनी, जिन्होंने द्वैध शासन शुरू किया था। शुरू में इसका काम विनियोग लेखा और महालेखापरीक्षक की रिपोर्टें जाँचना था — यह देखना कि औपनिवेशिक सरकार ने उतना ही ख़र्च किया जितना केंद्रीय विधान सभा ने मंज़ूर किया था, और उन्हीं कामों पर किया। इसकी अध्यक्षता सरकार का वित्त सदस्य करता था।

आज़ादी के बाद यह समिति संविधान के अनुच्छेद 105 और अनुच्छेद 118 तथा लोकसभा की प्रक्रिया नियमावली के तहत चलती रही। 1950 में पहली संसद के साथ PAC को लोकसभा नियमावली के नियम 308 के तहत नए सिरे से बनाया गया। 1954 में राज्यसभा के सदस्य जोड़े गए, और यहीं से वह दोनों सदनों वाला ढाँचा बना जो आज तक चल रहा है। अध्यक्ष पहले सरकार का मंत्री होता था, फिर सत्ता पक्ष का सांसद, और 1967 से विपक्ष का सदस्य।

बनावट

लोक लेखा समिति में 22 सदस्य होते हैं:

• 15 सदस्य लोकसभा से चुने जाते हैं, अपने ही सदस्यों में से, आनुपातिक प्रतिनिधित्व और एकल संक्रमणीय मत के तरीक़े से।
• 7 सदस्य राज्यसभा से चुने जाते हैं, उसी तरीक़े से।
• कार्यकाल: एक साल, और हर अप्रैल में समिति नए सिरे से बनती है।
• अध्यक्ष: लोकसभा अध्यक्ष समिति के लोकसभा सदस्यों में से नियुक्त करते हैं।
• मंत्री सदस्य नहीं बन सकते — यह सोच-समझकर बनाई गई दीवार है, ताकि सरकार लेखा-परीक्षा की जाँच पर असर न डाल सके।
• जो सदस्य बाद में मंत्री बन जाता है, वह अपने आप PAC से बाहर हो जाता है।

विपक्ष के अध्यक्ष वाली परंपरा

1967 से, लोकसभा अध्यक्ष नीलम संजीव रेड्डी के समय शुरू हुई एक अलिखित परंपरा के तहत, PAC का अध्यक्ष विपक्ष से चुना जाता है। इसकी वजह ढाँचागत है: समिति सरकार के ख़र्च की जाँच करती है, इसलिए सत्ता पक्ष का अध्यक्ष होने पर हितों का टकराव बन जाएगा। पहले के अध्यक्षों में भगवंत सिंह मान के पूर्ववर्ती डॉ. मुरली मनोहर जोशी, के. वी. थॉमस और अधीर रंजन चौधरी जैसे नाम हैं। यह परंपरा संविधान में नहीं लिखी है; यह इसलिए चल रही है क्योंकि दोनों पक्षों को इसमें फ़ायदा दिखता है।

लोक लेखा समिति के काम

लोकसभा नियमावली के नियम 308 में PAC का जो काम तय है, उसके चार मुख्य हिस्से हैं:

1. विनियोग लेखा और CAG रिपोर्टों की जाँच

यही असली काम है। CAG केंद्र सरकार के लेखों की जाँच करके रिपोर्ट सदन में रखता है, और फिर PAC उन्हें देखती है। समिति यह पड़ताल करती है कि:

• लेखों में जो पैसा ख़र्च दिखाया गया है, उसकी मंज़ूरी संसद के विनियोग अधिनियमों से मिली थी या नहीं।
• ख़र्च उसी अधिकार के दायरे में रहा या नहीं, जिसके तहत होना था।
• पुनर्विनियोग नियमों के भीतर हुए या नहीं।
• भुगतानों का वर्गीकरण ठीक से हुआ या नहीं।

2. वित्त लेखा और व्यापार/विनिर्माण लेखों की जाँच

विनियोग से आगे बढ़कर PAC संघ के बड़े वित्त लेखे, व्यापार लेखे, सरकारी उपक्रमों के विनिर्माण लेखे (जहाँ ये सरकारी उपक्रम समिति यानी COPU के दायरे में नहीं आते) और भंडार तथा स्टॉक लेखे भी देखती है।

3. स्वायत्त संस्थाओं के लेखों की जाँच

PAC उन स्वायत्त संस्थाओं की लेखा-परीक्षा रिपोर्टें भी देखती है जिनके लेखों की जाँच CAG करता है — जैसे सरकारी पैसे से चलने वाली शोध परिषदें, नियामक, विश्वविद्यालय और ऐसी ही दूसरी संस्थाएँ।

4. गड़बड़ियों की रिपोर्ट देना

जब PAC को गड़बड़ियाँ मिलती हैं — नुक़सान, बेकार गया ख़र्च, बेनतीजा ख़र्च, वित्तीय मर्यादा का उल्लंघन — तो वह इन्हें कार्रवाई की सिफ़ारिशों के साथ संसद के सामने रखती है। समिति अफ़सरों को बुला सकती है (आम तौर पर संबंधित मंत्रालय का सचिव, मंत्री नहीं), गवाहों से पूछताछ कर सकती है, दस्तावेज़ माँग सकती है और सफ़ाई तलब कर सकती है।

PAC क्या नहीं करती

यह जानना उतना ही ज़रूरी है जितना यह जानना कि वह क्या करती है। लोक लेखा समिति:

• नीति की समीक्षा नहीं करती — सिर्फ़ अमल देखती है। अगर नीति ही फ़िज़ूलख़र्ची वाली है तो PAC यह नहीं कह सकती; वह बस इतना देख सकती है कि मंज़ूर हुई नीति नियमों के भीतर लागू हुई या नहीं।
• उस ख़र्च को नहीं देखती जिस पर CAG ने रिपोर्ट नहीं दी है। PAC लेखा-परीक्षा के बाद ही आती है।
• मंत्रियों को नहीं बुलाती। परंपरा के मुताबिक़ मंत्रियों को गवाही के लिए नहीं बुलाया जाता; सिर्फ़ अफ़सर आते हैं।
• सरकार को बाध्य नहीं करती। इसकी सिफ़ारिशें सिर्फ़ सलाह होती हैं; सरकार कृत कार्रवाई रिपोर्ट सदन में रखती है।

इन सीमाओं पर बार-बार उँगली उठती रही है। मुरासोली मारन समिति (1993) ने कई सुधार सुझाए थे — जिनमें PAC की पहुँच नीति के अमल तक बढ़ाना और उसे शोध की मदद देना शामिल था — पर ज़्यादातर सिफ़ारिशें लागू नहीं हुईं।

PAC की बड़ी जाँचें

PAC का रुतबा उन बड़ी जाँचों के लंबे इतिहास से आता है जिनका असर सचमुच पड़ा:

• बोफ़ोर्स तोप के भुगतान (1980 के दशक के आख़िर में) — दलाली के आरोपों पर CAG के निष्कर्षों की जाँच की।
• 2G स्पेक्ट्रम आवंटन (2010–11) — CAG की उस रिपोर्ट की जाँच, जिसमें ₹1.76 लाख करोड़ के अनुमानित नुक़सान का आकलन था। यह राजनीतिक तौर पर बेहद विस्फोटक रहा; PAC की रिपोर्ट पर विवाद हुआ और सभी सदस्यों ने उसे नहीं माना।
• कोयला ब्लॉक आवंटन (2014) — निजी आवंटियों को हुए बेतहाशा फ़ायदे पर CAG के निष्कर्षों की जाँच।
• राष्ट्रमंडल खेल 2010 (CWG) का ख़र्च — स्टेडियम के ठेकों और प्रसारण सौदों की गड़बड़ियों की जाँच।
• रक्षा ख़रीद — राफ़ेल, अगस्ता वेस्टलैंड और टाट्रा ट्रकों पर CAG रिपोर्टों की समय-समय पर जाँच।
• एयर इंडिया और सरकारी कंपनियों के घाटे — विनिवेश और परिचालन घाटे पर लेखा-परीक्षा के निष्कर्षों की जाँच।

UPSC की सामग्री में 2G और कोयला वाली जाँचों का ज़िक्र सबसे ज़्यादा होता है, क्योंकि इनमें लेखा-परीक्षा, न्यायिक समीक्षा (सुप्रीम कोर्ट का लाइसेंस और कोयला ब्लॉक रद्द करना) और राजनीतिक नतीजे — तीनों एक ही कड़ी में जुड़ गए थे।

CAG के साथ रिश्ता

PAC और CAG आपस में जुड़वाँ संस्थाएँ हैं। CAG लेखा-परीक्षा करता है; PAC उस लेखा-परीक्षा की जाँच करती है। CAG की रिपोर्टों के बिना PAC के पास देखने को कुछ होता ही नहीं। CAG कार्यालय का सचिव PAC को जानकारी देता है, और ख़ुद CAG भी बैठकों में आते हैं। इसीलिए नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक को कभी-कभी लोक लेखा समिति का “दोस्त, दार्शनिक और मार्गदर्शक” कहा जाता है।

दूसरी वित्तीय समितियों से तुलना

ये तीनों भारत की संसदीय समितियों की बड़ी व्यवस्था का हिस्सा हैं, लेकिन PAC अकेली ऐसी है जो बंद हो चुके लेखों और जाँचे जा चुके ख़र्च पर काम करती है।

सुधार की बहस

लोक लेखा समिति की इज़्ज़त बहुत है, पर इसकी सीमाएँ भी सच्ची हैं। मुरासोली मारन के सुधार, NCRWC (2002) और PRS लेजिस्लेटिव रिसर्च के अध्ययन — सबने इन बातों पर उँगली रखी है:

• देरी: PAC अक्सर घटना के दो-तीन साल बाद रिपोर्ट देखती है।
• सीमित पहुँच: नीति नहीं देख सकती, सिर्फ़ अमल देख सकती है।
• कोई ताक़त नहीं: सरकार सिफ़ारिशों को नज़रअंदाज़ कर सकती है।
• गवाहों की सीमा: नीति के अमल के सवालों पर भी मंत्रियों को नहीं बुला सकती।
• मदद की कमी: कोई अलग शोध इकाई नहीं; लोकसभा सचिवालय पर निर्भर रहती है।

सुझाए गए सुधारों में ये शामिल हैं: PAC की रिपोर्टों पर कार्रवाई को क़ानूनी आधार देना, एक अलग लेखा-परीक्षा शोध इकाई बनाना, कृत कार्रवाई रिपोर्ट छह महीने के भीतर सदन में रखना ज़रूरी करना, और PAC के दायरे में निष्पादन लेखा-परीक्षा जोड़ना। इनमें से कोई भी क़ानून नहीं बना।

हाल के रुझान

17वीं लोकसभा में महामारी की वजह से हुई रुकावटों और छोटे सत्रों के कारण PAC के काम की रफ़्तार धीमी पड़ गई। CAG की कई रिपोर्टें — ख़ासकर रक्षा और तेल क्षेत्र की प्राप्तियों पर — सदन में रखी तो गईं, पर समिति के कार्यकाल में पूरी तरह जाँची नहीं जा सकीं। हर अप्रैल में समिति नए सिरे से बनने का मतलब है कि जाँचें अक्सर नए सदस्यों वाली नई समिति के पास चली जाती हैं, जिससे सिलसिला टूटता है। 2024 में बनी 18वीं लोकसभा की PAC ने बुनियादी ढाँचे और सरकारी कंपनियों के विनिवेश पर लंबित CAG रिपोर्टों को प्राथमिकता दी है।

दूसरे देशों की ऐसी ही संस्थाओं से तुलना

भारत की लोक लेखा समिति ब्रिटेन की PAC के नमूने पर बनी है, जो 1861 में ग्लैडस्टन के समय वेस्टमिंस्टर में बनी थी। राष्ट्रमंडल के ज़्यादातर देशों (ब्रिटेन, कनाडा, ऑस्ट्रेलिया, न्यूज़ीलैंड, दक्षिण अफ़्रीका) में ऐसी ही संस्थाएँ हैं। भारत की PAC ब्रिटेन वाली से तीन बातों में अलग है: (i) दोनों सदनों से सदस्य आते हैं (ब्रिटेन की PAC सिर्फ़ हाउस ऑफ़ कॉमन्स की है), (ii) 1967 से विपक्ष के अध्यक्ष वाली मज़बूत परंपरा, और (iii) संवैधानिक CAG के साथ ज़्यादा नज़दीकी काम (ब्रिटेन का नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक क़ानून से बना अधिकारी है)। अमेरिका में इसका सीधा जोड़ नहीं है — वहाँ का सरकारी जवाबदेही कार्यालय (GAO) पूरी कांग्रेस को रिपोर्ट देता है, और PAC जैसी जाँच अलग-अलग स्थायी समितियाँ करती हैं।

PAC किसी CAG रिपोर्ट की जाँच कैसे करती है

PAC की जाँच का एक तय ढर्रा है। CAG दोनों सदनों में रिपोर्ट रखता है। PAC उस रिपोर्ट में से जाँच के लिए कुछ लेखा-परीक्षा पैराग्राफ़ चुनती है, और पहले उन्हें उठाती है जिनमें पैसा ज़्यादा फँसा हो, गड़बड़ी ढाँचागत हो, या वही गड़बड़ी बार-बार लौट रही हो। फिर समिति संबंधित मंत्रालय के सचिव और बड़े अफ़सरों को गवाही के लिए बंद कमरे में बुलाती है। लिखित जवाब, पूरक सवाल और आगे की बैठकें कई महीनों तक चल सकती हैं। इसके बाद समिति निष्कर्ष और सिफ़ारिशों वाली रिपोर्ट तैयार करती है, जो लोकसभा अध्यक्ष को सौंपी जाती है और दोनों सदनों के पटल पर रखी जाती है। सरकार को छह महीने के भीतर कृत कार्रवाई रिपोर्ट रखनी होती है, जिसमें बताना होता है कि कौन-सी सिफ़ारिशें मानी गईं, कौन-सी बदली गईं और कौन-सी ठुकरा दी गईं।

जिन लेखा-परीक्षा पैराग्राफ़ों को PAC अपने एक साल के कार्यकाल में नहीं देख पाती, वे अगली समिति के पास चले जाते हैं — और यही वजह है कि बिना जाँचे रह गए CAG निष्कर्षों का ढेर अब एक ढाँचागत चिंता बन चुका है।

सामान्य प्रश्न