नागरिकता संशोधन क़ानून 2019: प्रावधान, पूर्वोत्तर की छूट और धारा 6क का फ़ैसला

नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 आज़ादी के बाद संसद का पहला ऐसा बदलाव था जिसने नागरिकता क़ानून 1955 में धर्म के आधार पर वर्गीकरण किया। यह 12 दिसंबर 2019 को अधिसूचित हुआ और 11 मार्च 2024 को नियम बनने पर अमल में आया। इसने छह धार्मिक अल्पसंख्यक समुदायों — हिंदू, सिख, बौद्ध, जैन, पारसी और ईसाई — के लिए भारतीय नागरिकता का तेज़ रास्ता खोला, बशर्ते वे पाकिस्तान, बांग्लादेश या अफ़ग़ानिस्तान से 31 दिसंबर 2014 या उससे पहले भारत आए हों। UPSC सामान्य अध्ययन II के लिए नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 वह सबसे साफ़ केस स्टडी है जिसमें नागरिकता देने का क़ानून अनुच्छेद 14 की समानता वाली न्यायिक व्याख्या से टकराता है, पूर्वोत्तर की मूल पहचान बचाने वाले संघीय समझौतों से टकराता है, और राष्ट्रीय नागरिक रजिस्टर तथा इस क़ानून के बीच के अनसुलझे क्रम के सवाल से टकराता है।

नागरिकता क़ानून 1955 पहले से क्या करता था

1955 के क़ानून ने भारतीय नागरिकता के चार रास्ते माने — जन्म, वंश, पंजीकरण और देशीयकरण — और इनके अलावा इलाक़ा मिलने पर नागरिकता। धारा 6 और तीसरी अनुसूची वाले देशीयकरण के रास्ते में बारह साल रहना ज़रूरी था (आख़िरी बारह महीने लगातार, और उससे पहले के चौदह में से ग्यारह साल)। धारा 2(1)(ख) में “अवैध प्रवासी” उस विदेशी को कहा गया जो बिना वैध पासपोर्ट या वीज़ा के आया हो, या जिसके रुकने की मंज़ूर मियाद ख़त्म हो चुकी हो। धारा 6(1) अवैध प्रवासियों को पंजीकरण या देशीयकरण से नागरिकता लेने से रोकती थी।

दो पुराने संशोधन यहाँ मायने रखते हैं। नागरिकता (संशोधन) क़ानून 2003 ने धारा 14क जोड़ी, जिसमें भारतीय नागरिकों के राष्ट्रीय रजिस्टर का प्रावधान है। नागरिकता (संशोधन) क़ानून 2015 ने पुरानी PIO और OCI योजनाओं को मिलाकर प्रवासी भारतीय नागरिक (OCI) कार्डधारक की श्रेणी बनाई।

2019 का संशोधन क्या बदलता है

नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 चार काम करता है।

पहला, यह धारा 2(1)(ख) में एक परंतुक जोड़ता है, जिससे अफ़ग़ानिस्तान, बांग्लादेश या पाकिस्तान से आए हिंदू, सिख, बौद्ध, जैन, पारसी या ईसाई समुदाय के उन लोगों को “अवैध प्रवासी” की परिभाषा से बाहर कर दिया जाता है जो 31 दिसंबर 2014 या उससे पहले भारत आए और जिन्हें केंद्र सरकार ने पासपोर्ट (भारत में प्रवेश) अधिनियम 1920 या विदेशी अधिनियम 1946 के तहत छूट दी है। सितंबर 2015 और जुलाई 2016 की अधिसूचनाएँ इन समुदायों को लंबी अवधि का वीज़ा पहले ही दे चुकी थीं — 2019 के संशोधन ने उस प्रशासनिक राहत को नागरिकता के क़ानूनी रास्ते में बदल दिया।

दूसरा, यह धारा 6ख जोड़ता है, जिसके तहत छूट पाई श्रेणी के लोगों को पंजीकरण या देशीयकरण से नागरिकता मिल सकती है। उनके लिए रहने की शर्त कुल ग्यारह साल से घटाकर पाँच साल कर दी गई है।

तीसरा, यह नागरिकता मिलने की तारीख़ को भारत में आने की तारीख़ मानता है, यानी उन्हें उसी दिन से नागरिक माना जाएगा — इस पिछली तारीख़ का असर नागरिक और चुनावी अधिकारों पर पड़ता है।

चौथा, यह चल रहे मुक़दमों से बचाव देता है — नागरिकता मिलते ही ऐसे व्यक्ति के ख़िलाफ़ अवैध प्रवास या नागरिकता से जुड़ा कोई भी मामला ख़त्म हो जाता है।

किन्हें बाहर रखा गया

यह क़ानून मुसलमानों, अहमदियों, हज़ारा समुदाय, रोहिंग्या, श्रीलंकाई तमिलों, या तीन तय देशों के अलावा किसी और देश के किसी भी समुदाय को यह तेज़ रास्ता नहीं देता। संसद में रखे गए मसौदा नोट और उद्देश्यों व कारणों के विवरण में तीनों स्रोत देशों को ऐसे इस्लामी देशों के तौर पर बताया गया जहाँ अल्पसंख्यकों पर ज़ुल्म के दस्तावेज़ी सबूत हैं। आलोचकों ने कहा कि यह एक तरफ़ ज़रूरत से ज़्यादा है (तीनों देशों में हर जगह ईसाई और पारसी ज़ुल्म नहीं झेल रहे) और दूसरी तरफ़ अधूरा है (यह पाकिस्तान के अहमदियों और म्यांमार के बेवतन रोहिंग्या जैसे सताए हुए मुसलमान अल्पसंख्यकों को छोड़ देता है)।

पूर्वोत्तर को दी गई छूट

2019 के संशोधन में आधुनिक भारतीय क़ानून के सबसे सोच-समझकर लिखे गए संघीय अपवाद हैं, जो पूर्वोत्तर में मूल निवासियों के आबादी वाले हितों की हिफ़ाज़त के लिए बनाए गए।

धारा 6ख(4) कहती है कि यह क़ानून इन पर लागू नहीं होगा:

• असम, मेघालय, मिज़ोरम और त्रिपुरा के वे जनजातीय इलाक़े जो संविधान की छठी अनुसूची में हैं; और
• बंगाल पूर्वी सीमांत विनियमन 1873 के तहत अधिसूचित “इनर लाइन” वाले इलाक़े — यानी अरुणाचल प्रदेश, मिज़ोरम और नागालैंड (मणिपुर को 11 दिसंबर 2019 को जोड़ा गया, जिस दिन विधेयक पास हुआ)।

इसका कुल असर यह है कि पूर्वोत्तर का बड़ा हिस्सा व्यवहार में नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 से बाहर है। छह में से किसी समुदाय का जो प्रवासी 31 दिसंबर 2014 से पहले आया है, वह इन सुरक्षित इलाक़ों में रहने के आधार पर 2019 वाले रास्ते से नागरिकता नहीं माँग सकता। मक़सद असम समझौता 1985 और कई राज्य-स्तरीय समझौतों में माँगी गई आबादी संबंधी गारंटियों का सम्मान करना था।

2024 के नियम

11 मार्च 2024 को अधिसूचित नागरिकता (संशोधन) नियम 2024 ने ऑनलाइन पोर्टल के ज़रिए आवेदन की व्यवस्था बनाई। ज़िला स्तर की समितियाँ आवेदन जाँचती हैं और राज्य के निदेशक (जनगणना कार्य) की अगुवाई वाली अधिकार-प्राप्त समिति नागरिकता देती है। ज़रूरी काग़ज़ों में तीन में से किसी एक देश की पुरानी नागरिकता दिखाने वाली लंबी सूची में से कुछ भी चलता है — स्कूल का प्रमाणपत्र, पहचान के काग़ज़, ज़मीन के रिकॉर्ड या परिवार रजिस्टर — और 31 दिसंबर 2014 या उससे पहले भारत आने का सबूत दिखाने वाली और भी लंबी सूची में से कुछ भी। नियमों में धार्मिक समुदाय का ख़ुद घोषणापत्र और उस घोषणा के सच होने का हलफ़नामा देना ज़रूरी है।

धारा 6क वाला असम का मामला

नागरिकता क़ानून 1955 की धारा 6क 1985 में जोड़ी गई थी, ताकि भारत सरकार, असम सरकार, अखिल असम छात्र संघ और अखिल असम गण संग्राम परिषद के बीच हुए असम समझौते को क़ानूनी शक्ल मिल सके। इसने भारतीय मूल के उन लोगों की तीन श्रेणियाँ बनाईं जो “निर्दिष्ट क्षेत्र” (तब पूर्वी पाकिस्तान, बाद में बांग्लादेश) से असम आए:

• जो 1 जनवरी 1966 से पहले आए और असम में सामान्य रूप से रह रहे थे, उन्हें उसी तारीख़ से नागरिक माना गया।
• जो 1 जनवरी 1966 और 25 मार्च 1971 के बीच आए, उन्हें पंजीकरण कराना होगा; पकड़े जाने की तारीख़ से दस साल तक उनका वोट देने का अधिकार नहीं रहेगा।
• जो 25 मार्च 1971 को या उसके बाद आए, उन्हें अवैध प्रवासी माना जाएगा, पहचाना जाएगा और बाहर भेजा जाएगा।

25 मार्च 1971 की यही कट-ऑफ़ तारीख़ असम में 2013 से 2019 तक चली NRC प्रक्रिया का आधार बनी, जो धारा 14क के तहत हुई।

17 अक्टूबर 2024 को सुप्रीम कोर्ट की संविधान पीठ ने इन रे: सेक्शन 6ए ऑफ़ द सिटिज़नशिप ऐक्ट 1955 में धारा 6क को 4:1 के बहुमत से सही ठहराया। मुख्य न्यायाधीश डी.वाई. चंद्रचूड़ और न्यायमूर्ति सूर्यकांत, एम.एम. सुंदरेश व मनोज मिश्रा ने कहा कि आने की तारीख़ के आधार पर धारा 6क का वर्गीकरण उस अनोखे आबादी-बोझ का वाजिब जवाब था जो 1971 के बांग्लादेश युद्ध के बाद असम पर पड़ा, और 25 मार्च 1971 की कट-ऑफ़ — जिस दिन पूर्वी पाकिस्तान में ऑपरेशन सर्चलाइट शुरू हुआ था — संवैधानिक रूप से तर्कसंगत है। न्यायमूर्ति जे.बी. पारदीवाला ने असहमति जताई और कहा कि वक़्त बीतने के साथ धारा 6क “प्रकट रूप से मनमानी” हो चुकी है, क्योंकि उसमें कोई ख़ुद-ब-ख़ुद ख़त्म होने की शर्त नहीं थी, इसलिए असम पर बोझ अनंत काल तक चलता रहा।

यह 4:1 फ़ैसला नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 पर अब भी लंबित मुक़दमों के लिहाज़ से अहम है। धारा 6क में तारीख़ के आधार पर वर्गीकरण को सही ठहराकर कोर्ट ने संकेत दिया है कि संविधान संसद से यह नहीं कहता कि वह सब प्रवासियों के साथ एक जैसा सलूक करे — लेकिन 2019 के क़ानून में धर्म के आधार पर किया गया वर्गीकरण एक अलग संवैधानिक सवाल है, जिसे पीठ ने साफ़ तौर पर छुआ ही नहीं।

अनुच्छेद 14 वाली चुनौती

सुप्रीम कोर्ट में नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 के ख़िलाफ़ मुख्य संवैधानिक चुनौती यह है कि धर्म को आधार बनाकर यह अनुच्छेद 14 का उल्लंघन करता है। याचिकाकर्ताओं में इंडियन यूनियन मुस्लिम लीग, असम गण परिषद, DMK, महुआ मोइत्रा, जयराम रमेश, अखिल असम छात्र संघ और कई दूसरे हैं। उनका तर्क है कि समझ में आने वाले अंतर और तर्कसंगत संबंध — दोनों कसौटियाँ यहाँ फ़ेल होती हैं, क्योंकि:

• स्रोत देशों का चुनाव अधूरा है (श्रीलंका, म्यांमार और भूटान से भी अल्पसंख्यक शरणार्थी आते हैं);
• धर्म का चुनाव अधूरा है (पाकिस्तान में अहमदिया, हज़ारा और शिया समुदाय पर ज़ुल्म के दस्तावेज़ी सबूत हैं);
• दिसंबर 2014 की कट-ऑफ़ मनमानी है और ज़ुल्म से राहत देने के घोषित मक़सद से उसका कोई संबंध नहीं है।

सरकार का बचाव यह है कि अनुच्छेद 14 वाजिब वर्गीकरण की इजाज़त देता है, नागरिकता देना संप्रभु काम है, और नागरिकता के मामलों में कोर्ट ने हमेशा संसद को खुली छूट दी है। कोर्ट ने क़ानून के अमल पर रोक नहीं लगाई है, और मामला तीन जजों की पीठ के सामने लंबित है।

CAA और NRC: पहले-बाद का सवाल

नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 पर राजनीतिक विवाद धारा 14क वाले राष्ट्रीय नागरिक रजिस्टर से अलग करके देखा ही नहीं जा सकता। असम की NRC ने अगस्त 2019 में अपनी अंतिम सूची जारी की — 19 लाख नाम बाहर रह गए। केंद्र सरकार ने पूरे देश की NRC की घोषणा कई बार की है, पर उसे कभी अमल में नहीं लाया गया। आलोचक कहते हैं कि पहले NRC और फिर CAA मिलकर धर्म के आधार पर असमान बहिष्कार पैदा करेंगे: NRC से बाहर हुआ जो व्यक्ति हिंदू, सिख, बौद्ध, जैन, पारसी या ईसाई है और तीन देशों वाली शर्त पूरी करता है, वह CAA के रास्ते अपनी हैसियत ठीक करा सकता है; NRC से बाहर हुए मुसलमान के पास ऐसा कोई रास्ता नहीं है। सरकार का जवाब — कि CAA किसी मौजूदा भारतीय नागरिक की नागरिकता पर असर नहीं डालता — उन लोगों की असमानता का जवाब नहीं देता जो NRC में अपनी नागरिकता साबित नहीं कर पाते।

नागरिकता क़ानून और मौलिक अधिकारों का रिश्ता

भारतीय नागरिकता का संवैधानिक ढाँचा मौलिक अधिकारों के भीतर बैठता है। संविधान के भाग II में अनुच्छेद 5 से अनुच्छेद 11 तक संविधान लागू होने के वक़्त की नागरिकता की बात है और आगे का नियमन संसद पर छोड़ा गया है — उसी शक्ति से 1955 का क़ानून और उसके बाद के सारे संशोधन निकले। अनुच्छेद 14 की समानता, अनुच्छेद 15 का धर्म के आधार पर भेदभाव न करने का नियम, और अनुच्छेद 21 का गरिमा के साथ जीने का अधिकार — ये तीनों वे असली बंधन हैं जिनके भीतर संसद यह शक्ति इस्तेमाल कर सकती है। नागरिकता संशोधन क़ानून 2019 का मुक़दमा इन्हीं बंधनों की सीधी परीक्षा लेगा।

RTI क़ानून 2005 की पारदर्शिता व्यवस्था भी यहाँ इस्तेमाल हुई है — 2019 के संशोधन का मसौदा बनाने वाली अंतर-मंत्रालयी समिति के रिकॉर्ड और 2024 के नियमों के तहत धार्मिक समुदाय के हिसाब से नागरिकता देने के आँकड़े माँगने वाले आवेदन CIC के पास लंबित हैं।

अब भी खुले पड़े व्यावहारिक सवाल

2024 के नियमों के अमल का पहला साल पूरा होते-होते पाँच व्यावहारिक सवाल खुले पड़े हैं। जहाँ काग़ज़ अधूरे हैं, वहाँ ज़िला समितियाँ दिसंबर 2014 से पहले आने की जाँच कैसे करेंगी? धार्मिक समुदाय की ख़ुद-घोषणा की जाँच अनुच्छेद 25 की धार्मिक आज़ादी को छेड़े बिना कैसे होगी? क्या चल रहे मुक़दमों से बचाव उन परिवार के सदस्यों पर भी लागू होगा जिनका नाम मुक़दमे में नहीं है? पूर्वोत्तर के सुरक्षित इलाक़े उन प्रवासियों से कैसे निपटेंगे जो मुख्य भारत में रह रहे थे और अब नागरिकता माँग रहे हैं? और क्या संवैधानिक चुनौती के लंबित रहते केंद्र सरकार असम के बाहर किसी राज्य में धारा 14क वाली NRC प्रक्रिया चालू करेगी?

नागरिकता संशोधन क़ानून 2019, 1985 की धारा 6क के बाद नागरिकता व्यवस्था में सबसे बड़ा बदलाव है। यह अनुच्छेद 14 की कसौटी पर टिकेगा या नहीं, यही इस दशक का खुला संवैधानिक सवाल है।

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