FRBM एक्ट, 2003: राजकोषीय लक्ष्य, एन.के. सिंह समिति और कर्ज़ वाला लंगर

FRBM एक्ट 2003 वह क़ानूनी ढाँचा है जो भारत सरकार को राजकोषीय अनुशासन की पटरी पर बाँधता है — राजकोषीय घाटे और राजस्व घाटे के लिए गिनती वाले लक्ष्य, कर्ज़-GDP अनुपात का लंगर, हर साल राजकोषीय रणनीति की खुली जानकारी, और झटकों के लिए छूट के कुछ गिने-चुने रास्ते। इसका पूरा नाम राजकोषीय उत्तरदायित्व एवं बजट प्रबंधन अधिनियम, 2003 है। यह क़ानून इसलिए बना कि दो बातों को क़ानूनी ताक़त मिल जाए — भारत का राजकोषीय संतुलन चुनावी चक्र के हाथ में न रहे, और सरकार जो उधार ले, वह साफ़-साफ़ दिखे और उसकी हद तय हो।

बनने के बाद से FRBM एक्ट 2003 तीन बार बदला गया है। पहले के लक्ष्य — 2008-09 तक 3% राजकोषीय घाटा और शून्य राजस्व घाटा — 2008 के वैश्विक वित्तीय संकट में छूट गए। 2017 में एन.के. सिंह समिति ने सलाह दी कि घाटे वाले लंगर की जगह कर्ज़ वाला लंगर लाया जाए। इसी से 2018 का संशोधन आया, जिसने सामान्य सरकारी कर्ज़ GDP का 60%, केंद्र सरकार का कर्ज़ 40% और राजकोषीय घाटा 3% तय किया, वहाँ तक पहुँचने के लिए एक ढलान (glide path) के साथ। 2020-21 की महामारी में छूट वाला रास्ता पहली बार इतने बड़े पैमाने पर इस्तेमाल हुआ और राजकोषीय घाटा GDP के 9.2% तक चला गया। आगे की राह — जो एक के बाद एक केंद्रीय बजट दस्तावेज़ों में रखी गई है — यह है कि घाटा 2025-26 तक 4.5% पर आए और उसके बाद और नीचे।

यह लेख क़ानून का इतिहास, FRBM एक्ट 2003 के चार खंभे (लक्ष्य, पारदर्शिता, रणनीति, ऑडिट), केलकर और एन.के. सिंह समितियाँ, कर्ज़ वाले लंगर और ढलान के साथ 2018 का संशोधन, छूट और तेज़ी वाले प्रावधान, महामारी में हुआ भटकाव, और आगे का रास्ता — सब कवर करता है।

FRBM एक्ट 2003 पर झटपट तथ्य

• कब बना। अगस्त 2003; 5 जुलाई 2004 से लागू हुआ।
• पहला लक्ष्य। 2008-09 तक 3% राजकोषीय घाटा, 0% राजस्व घाटा।
• ढाँचा। लक्ष्य + पारदर्शिता + मध्यम अवधि की रणनीति + निगरानी।
• दस्तावेज़। Macro-Economic Framework Statement, Medium Term Fiscal Policy cum FPS Statement।
• 2017 की समिति। एन.के. सिंह; कर्ज़ वाला लंगर, ढलान और छूट वाले प्रावधान सुझाए।
• 2018 का संशोधन। कर्ज़ 60% (सामान्य सरकार) / 40% (केंद्र); राजकोषीय घाटा 3%; राजस्व घाटा लक्ष्य के तौर पर हटा दिया गया।
• छूट वाला प्रावधान। झटकों, आपदाओं और बड़े ढाँचागत सुधारों के लिए GDP के 0.5% तक भटकाव।
• तेज़ी वाला प्रावधान। जब वास्तविक वृद्धि रुझान से 3% ज़्यादा हो, तो लक्ष्य और कसा जाएगा।

पृष्ठभूमि — FRBM एक्ट 2003 की ज़रूरत क्यों पड़ी

1990 के दशक के आख़िर तक भारत का कुल राजकोषीय घाटा — केंद्र और राज्य मिलाकर — GDP के 9% के पार जा चुका था। ब्याज की अदायगी केंद्र की राजस्व प्राप्तियों का आधे से ज़्यादा हिस्सा खा रही थी। सार्वजनिक कर्ज़ नाममात्र GDP से तेज़ रफ़्तार पर बढ़ रहा था। 1991 के सुधारों ने भुगतान संतुलन का संकट तो मोटे तौर पर सुलझा दिया, लेकिन राजकोषीय घाटे की समस्या जहाँ थी वहीं रह गई।

दसवें वित्त आयोग ने कहा कि राजकोषीय नियम क़ानून की शक्ल में चाहिए। के.पी. गीताकृष्णन समिति (1997) और वित्त मंत्रालय के कई भीतरी कार्य समूहों ने भी राजकोषीय ज़िम्मेदारी का ढाँचा सुझाया। वाजपेयी सरकार दिसंबर 2000 में राजकोषीय उत्तरदायित्व एवं बजट प्रबंधन विधेयक लाई; बहस और स्थायी समिति के पास भेजे जाने के बाद FRBM एक्ट 2003 अगस्त 2003 में पारित हुआ और जुलाई 2004 में अधिसूचित हुआ।

इसके पीछे सीधी सोच यूरोपीय संघ के मास्ट्रिख़्त पैमानों से आई — राजकोषीय घाटा GDP के 3% से नीचे और सरकारी कर्ज़ 60% से नीचे — जिसे भारत की राजकोषीय हक़ीक़त, संघीय ढाँचे और अनुच्छेद 280 तथा भारत के वित्त आयोग की सिफ़ारिशों से बने संघ-राज्य वित्तीय रिश्ते के हिसाब से ढाला गया।

FRBM एक्ट 2003 के चार खंभे

गिनती वाले राजकोषीय लक्ष्य

मूल FRBM एक्ट 2003 ने केंद्र सरकार पर यह ज़िम्मेदारी डाली कि वह 2008-09 तक राजकोषीय घाटा GDP के 3% पर और राजस्व घाटा शून्य पर ले आए। कटौती हर साल क्रमशः GDP के 0.3 प्रतिशत अंक और 0.5 प्रतिशत अंक की होनी थी। क़ानून ने भारतीय रिज़र्व बैंक को केंद्र सरकार की प्रतिभूतियों की पहली बिक्री में हिस्सा लेने से भी रोक दिया (धारा 6), और इससे अपने-आप नोट छापकर घाटा भरने का दौर ख़त्म हो गया।

पारदर्शिता

धारा 7 केंद्र सरकार से कहती है कि वह सालाना वित्तीय विवरण के साथ तीन दस्तावेज़ संसद में रखे — Macro-Economic Framework Statement, Medium Term Fiscal Policy Statement और Fiscal Policy Strategy Statement। ये दस्तावेज़ बताते हैं कि अर्थव्यवस्था को लेकर क्या मान्यताएँ ली गई हैं, तीन साल के चलते-चलते लक्ष्य क्या हैं, और उस साल के बजट के पीछे की रणनीति क्या है। तीनों मिलकर केंद्रीय बजट की प्रक्रिया को एक छपी हुई मध्यम अवधि की योजना के सामने जाँचने लायक़ बना देते हैं।

मध्यम अवधि की रणनीति

Medium Term Fiscal Policy Statement तीन साल का चलता-फिरता विवरण है, जिसमें राजकोषीय घाटा, राजस्व घाटा, प्राथमिक घाटा, कर राजस्व और कुल बाक़ी देनदारियाँ — हर एक GDP के प्रतिशत में — दर्ज होती हैं। FRBM व्यवस्था का असली लंगर यही दस्तावेज़ है, और इसी के सहारे नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक तथा भारत का वित्त आयोग राजकोषीय प्रदर्शन को परखते हैं।

निगरानी और बीच रास्ते की कार्रवाई

वित्त मंत्री को संसद में बताना होता है कि तिमाही लक्ष्यों से कहाँ भटकाव हुआ और उसे ठीक करने के लिए क्या किया जा रहा है। CAG हर साल FRBM के पालन की समीक्षा देता है, जो ऑडिट रिपोर्टों के साथ संसद में रखी जाती है।

केलकर कार्यदल, 2012

2011-12 तक राजकोषीय घाटा तेज़ी से चौड़ा हो गया था — वैश्विक वित्तीय संकट के दौरान दिए गए प्रोत्साहन, संकट के बाद का ख़र्च और वेतन संशोधन, तीनों का असर। भरोसेमंद रास्ता सुझाने के लिए 2012 में विजय केलकर कार्यदल बना, जो राजकोषीय समेकन पर काम करना था। इसकी मुख्य सिफ़ारिशें:

• FRBM अनुशासन को नई, चरणबद्ध ढलान के साथ बहाल किया जाए।
• राजकोषीय घाटे का एक ही साफ़ लक्ष्य रखा जाए, राजस्व और पूँजी वाली उस उलझन के बिना जो बीच में घुस आई थी।
• कर का दायरा चौड़ा करने के लिए पूरा GST लाया जाए।
• सब्सिडी को तर्क पर लाया जाए — ख़ास तौर पर डीज़ल, केरोसिन और LPG पर।
• रिज़र्व बैंक से बाहर एक अलग सार्वजनिक ऋण प्रबंधन एजेंसी बनाई जाए।

केलकर का तरीक़ा 2012-13 के बजट संशोधनों और 2012-13 के FRBM संशोधनों में बड़े हिस्से में अपना लिया गया। इन संशोधनों ने ढलान को धीमा करने की छूट दी और प्रभावी राजस्व घाटे के लिए एक लक्ष्य भी जोड़ा (राजस्व घाटा घटा राज्यों को पूँजी निर्माण के लिए दिए गए अनुदान)।

एन.के. सिंह समिति, 2017

सोच का असली बदलाव FRBM समीक्षा समिति से आया, जिसकी अध्यक्षता एन.के. सिंह ने की और जिसने जनवरी 2017 में चार खंडों में रिपोर्ट दी। इसकी मुख्य सिफ़ारिशों ने FRBM एक्ट 2003 का रूप बदल दिया:

घाटे वाले लंगर से कर्ज़ वाले लंगर की तरफ़

समिति की दलील थी कि सिर्फ़ सालाना राजकोषीय घाटे को निशाना बनाने से वह चीज़ नज़र से ओझल हो जाती है जो टिकाऊपन के लिए असल में मायने रखती है — कुल सार्वजनिक कर्ज़। उसने सुझाया कि 2022-23 तक सामान्य सरकारी कर्ज़ को GDP के 60% पर सीमित किया जाए, जिसमें 40% केंद्र का और 20% राज्यों का हो। घाटा एक बहाव वाला लक्ष्य बन गया, जो कर्ज़ के इस भंडार वाले लंगर के नीचे आ गया।

राजकोषीय घाटे के लिए साफ़ ढलान

समिति ने एक ढलान रखी: 2017-18 से 2019-20 तक 3% राजकोषीय घाटा, और राजस्व घाटा 2022-23 तक 0.8% पर आ जाए (मूल FRBM लक्ष्य शून्य था)।

काम-चलाऊ लक्ष्य

60/40 के कर्ज़ वाले लंगर और 3% घाटे की ढलान के भीतर समिति ने कुछ बीच के काम-चलाऊ लक्ष्य भी सुझाए — सकल राजकोषीय घाटा, प्राथमिक घाटा, राजस्व घाटा — ताकि हर साल यह नापा जा सके कि पालन कहाँ तक हुआ।

छूट वाले प्रावधान

छूट के रास्ते गिने-चुने और साफ़ तय किए गए — तीन तरह के झटकों पर राजकोषीय घाटे में GDP के 0.5% तक भटकाव: (क) राष्ट्रीय सुरक्षा की बात, युद्ध, राष्ट्रीय पैमाने की आपदा या खेती का चौपट हो जाना; (ख) दूर तक असर डालने वाले ढाँचागत सुधार, जिनका राजकोषीय असर पहले से सोचा न गया हो; और (ग) वास्तविक उत्पादन की वृद्धि में तेज़ गिरावट, जो पिछली चार तिमाहियों के औसत से कम से कम 3 प्रतिशत अंक नीचे हो। इस छूट का इस्तेमाल करने पर वित्त मंत्री को संसद में बयान देना होता है।

तेज़ी वाला प्रावधान

यह उलटी तस्वीर है: अगर किसी साल वास्तविक GDP वृद्धि पिछली चार तिमाहियों के औसत से 3 प्रतिशत अंक या ज़्यादा ऊपर रहे, तो लक्ष्य को GDP के 0.25% से और कसा जाना चाहिए — यानी चक्र के उलट चलने वाला अनुशासन।

राजकोषीय परिषद

समिति ने एक आज़ाद राजकोषीय परिषद बनाने की सलाह दी, जो कई साल के अनुमान तैयार करे, भटकाव के कारणों पर राय दे, सुधार के उपाय सुझाए और पारदर्शिता बढ़ाए। यह सिफ़ारिश आज तक लागू नहीं हुई — FRBM के ढाँचे में यह एक बड़ा ख़ाली हिस्सा है।

2018 का संशोधन

वित्त अधिनियम, 2018 ने FRBM एक्ट 2003 में संशोधन कर एन.के. सिंह के ढाँचे को अपना लिया। मुख्य बदलाव:

• 2024-25 तक केंद्र सरकार के कर्ज़ का लक्ष्य GDP का 40% रखा गया।
• सामान्य सरकारी कर्ज़ का लक्ष्य GDP का 60%।
• 2020-21 से राजकोषीय घाटे का लक्ष्य GDP का 3%।
• राजस्व घाटे को बाध्यकारी लक्ष्य के तौर पर हटा दिया गया।
• छूट वाला प्रावधान जोड़ा गया — तय शर्तों पर GDP के 0.5% तक भटकाव, और वित्त मंत्री को बयान देना होगा।
• तेज़ी वाला प्रावधान भी जोड़ा गया।

इस संशोधन ने असल में घाटे पर टिके पुराने FRBM ढाँचे की जगह कर्ज़ पर टिका ढाँचा खड़ा कर दिया — मास्ट्रिख़्त वाली सोच के ज़्यादा क़रीब, लेकिन भारत के हिसाब से ढला हुआ।

छूट वाला प्रावधान और महामारी में भटकाव

छूट वाले प्रावधान का इस्तेमाल जल्दी-जल्दी दो बार हुआ। 2019-20 के संशोधित अनुमानों में सरकार ने सीधे करों में ढाँचागत सुधारों का हवाला देकर इसे इस्तेमाल किया। 2020-21 में महामारी ने ऐसा भटकाव करा दिया जो पहले कभी नहीं हुआ था: राजकोषीय घाटा बजट में GDP का 3.5% रखा गया था, संशोधित होकर 9.5% हुआ, और आख़िर में 9.2% पर रुका — छूट वाले प्रावधान की किसी भी हद से कहीं आगे। बजट 2021 के भाषण में वित्त मंत्री ने ढलान नए सिरे से तय की, और साफ़ लक्ष्य रखा कि 2025-26 तक राजकोषीय घाटा GDP का 4.5% हो।

महामारी के इस भटकाव से एक बहस शुरू हुई: FRBM एक्ट 2003 को कसा जाए ताकि छूट वाले प्रावधान और सख़्ती से लागू कराए जा सकें, या ढीला किया जाए यह मानते हुए कि महामारी जैसे बड़े झटके के लिए तय शर्तें नाकाफ़ी थीं? एन.के. सिंह के ढाँचे की पसंद साफ़ है — शर्तें साफ़ और तंग रहें, और बुनियादी पटरी पर लौटने के लिए मज़बूत प्रोत्साहन हो। मोटे तौर पर एक के बाद एक बजट इसी रास्ते पर चले हैं।

आज की राह

2020-21 से राजकोषीय घाटा नीचे की ढलान पर है:

• 2020-21: 9.2% (अंतिम)।
• 2021-22: 6.7%।
• 2022-23: 6.4%।
• 2023-24: 5.6%।
• 2024-25 (बजट अनुमान): 4.9%।
• 2025-26 (लक्ष्य): 4.5% — महामारी के बाद का FRBM लंगर।

2025-26 का लक्ष्य मध्यम अवधि का वह ठहराव है, जहाँ से 3% घाटे वाले लंगर पर लौटना है। केंद्र और राज्यों का मिला-जुला कर्ज़-GDP अनुपात 2020-21 के क़रीब 89% के शिखर से घटकर सत्तर के आख़िरी हिस्से में आ गया है, जबकि FRBM का लक्ष्य 60% है। 60% तक पहुँचने के लिए लगातार प्राथमिक अधिशेष चाहिए, और नाममात्र वृद्धि सरकारी कर्ज़ पर लगने वाली प्रभावी ब्याज दर से ऊपर बनी रहनी चाहिए — कर्ज़ की यही गणित एन.के. सिंह के ढाँचे ने सामने रखी थी।

FRBM एक्ट 2003 का पालन Medium Term Fiscal Policy Statement के ज़रिए देखा जाता है, CAG उसका ऑडिट करता है, और इसी से वह राजकोषीय घाटे की राह बनती है जिसे भारत का वित्त आयोग कर बँटवारे की सिफ़ारिशों के लिए बड़ी तस्वीर के तौर पर लेता है।

राज्यों के FRBM ढाँचे

FRBM एक्ट 2003 सिर्फ़ केंद्र सरकार पर लागू होता है। एक के बाद एक वित्त आयोगों की सिफ़ारिश पर हर राज्य ने अपना राजकोषीय उत्तरदायित्व क़ानून (FRL) बनाया है — आम तौर पर राज्य के राजकोषीय घाटे को सकल राज्य घरेलू उत्पाद के 3% पर और कर्ज़ को GSDP के 25% पर बाँधते हुए। 14वें और 15वें वित्त आयोग की सिफ़ारिशों ने उधार लेने की सीमा का एक हिस्सा FRL के पालन से जोड़ दिया। अरविंद पनगढ़िया की अध्यक्षता वाला 16वाँ वित्त आयोग 2026-31 की अवधि के लिए इस पूरे ढाँचे को नए सिरे से देख रहा है।

आलोचनाएँ और बाक़ी बचा काम

1991 के बाद की भारतीय राजकोषीय नीति में FRBM व्यवस्था संस्थाओं के स्तर पर सबसे कामयाब सुधार है, लेकिन चार बातें अब भी अटकी हैं:

• कोई राजकोषीय परिषद नहीं। एन.के. सिंह की आज़ाद राजकोषीय परिषद वाली सिफ़ारिश लागू नहीं हुई। यह परिषद FRBM के पालन को पहले और बाद में, दोनों तरफ़ से आँकती और अनुशासन बेहतर करती।
• बजट से बाहर की उधारी। सार्वजनिक उपक्रमों और FCI/NSSF के रास्ते ली गई उधारी असली राजकोषीय हालत छिपा देती है। 2020-21 से हुई सफ़ाई ने सरकारी और असली राजकोषीय घाटे का फ़र्क़ कम किया है, ख़त्म नहीं किया।
• छूट वाले प्रावधान की माप। महामारी ने दिखा दिया कि व्यवस्था भर के झटकों के लिए 0.5% का भटकाव बहुत कम है। दर्जे-दर्जे शर्तें, या बड़े झटके के लिए साफ़ अलग नियम, इस व्यवस्था को सख़्त बनाते।
• राज्यों के कर्ज़ का टिकाऊपन। राज्यों का कर्ज़ अब GDP के 28% से ऊपर है, इसलिए असली अड़चन बढ़ते-बढ़ते राज्यों के स्तर पर पहुँच गई है। 16वें वित्त आयोग और कसे हुए FRL ढाँचे को एक-दूसरे के साथ मिलाना होगा।

FRBM एक्ट 2003 क्यों मायने रखता है

FRBM एक्ट 2003 वह क़ानून है जो लंबे वक़्त तक केंद्रीय बजट की प्रक्रिया को अनुशासन में रखता है। क़ानूनी लक्ष्य और कर्ज़ वाला लंगर न हो, तो राजकोषीय रुख़ चुनावी चक्र, मानसून के नतीजों और बाहरी झटकों के साथ झूलता रहेगा। इनके होने से — लक्ष्य चूक जाने और छूट वाले प्रावधान इस्तेमाल होने पर भी — सरकार को लौटने का रास्ता छापना पड़ता है, संसद को हिसाब देना पड़ता है, और नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक का ऑडिट झेलना पड़ता है। FRBM एक्ट 2003 ने भारत में सार्वजनिक वित्त का ढाँचा बदल दिया है और अब यह बड़े पैमाने की आर्थिक स्थिरता की काम-चलाऊ किताब है।

सामान्य प्रश्न