क्योटो प्रोटोकॉल: 1997 की मंज़ूरी, Annex-I लक्ष्य और CDM

क्योटो प्रोटोकॉल पहला ऐसा अंतरराष्ट्रीय समझौता है जिसने ग्रीनहाउस गैसों की कटौती के लिए गिनती वाले लक्ष्य तय किए और उन्हें क़ानूनी तौर पर बाध्यकारी बनाया। इसे UNFCCC के पक्षकारों के तीसरे सम्मेलन में जापान के क्योटो शहर में 11 दिसंबर 1997 को मंज़ूरी मिली, और यह 16 फ़रवरी 2005 को लागू हुआ। लागू होने में इतनी देर इसलिए लगी कि रूस की मंज़ूरी (ratification) आने के बाद ही दोहरी शर्त पूरी हुई — कम से कम 55 देश, और इनमें Annex I के इतने देश कि 1990 के उनके उत्सर्जन का कम से कम 55 प्रतिशत हिस्सा आ जाए। प्रोटोकॉल ने 37 औद्योगिक देशों और यूरोपीय समुदाय को इस बात से बाँधा कि 2008–2012 की पहली प्रतिबद्धता अवधि में वे अपना कुल ग्रीनहाउस गैस उत्सर्जन 1990 के स्तर से औसतन 5.2 प्रतिशत नीचे लाएँगे।

जलवायु कूटनीति में यह मोड़ का पल था। पहली बार विकसित देशों ने अपनी कार्बन डाइऑक्साइड, मीथेन, नाइट्रस ऑक्साइड, हाइड्रोफ्लोरोकार्बन, परफ्लोरोकार्बन और सल्फर हेक्साफ्लोराइड की मात्रा पर गिनती वाली और बाध्यकारी हदें मानीं। इसी के साथ तीन “लचीलापन देने वाले तंत्र” (flexibility mechanisms) भी आए — उत्सर्जन व्यापार, संयुक्त कार्यान्वयन और स्वच्छ विकास तंत्र। इनसे देश अपने लक्ष्य का एक हिस्सा सिर्फ़ अपने यहाँ काम करके नहीं, बल्कि बाज़ार के रास्ते दूसरों के साथ मिलकर भी पूरा कर सकते थे।

शुरुआत: रियो से क्योटो तक

क्योटो प्रोटोकॉल की जड़ UNFCCC के अनुच्छेद 4.2 में है, जिसमें औद्योगिक देशों से कहा गया था कि वे 2000 तक अपना उत्सर्जन 1990 के स्तर पर वापस ले आएँ। लेकिन यह सिर्फ़ एक इच्छा थी, बाध्यकारी शर्त नहीं। 1995 आते-आते साफ़ हो गया कि ऐसा होने वाला नहीं है।

बर्लिन मैंडेट

मार्च–अप्रैल 1995 में बर्लिन में हुए COP1 में देशों ने बर्लिन मैंडेट (Berlin Mandate) अपनाया। इसी से एक बाध्यकारी प्रोटोकॉल पर बातचीत शुरू हुई, जिसमें उत्सर्जन घटाने के गिनती वाले लक्ष्य सिर्फ़ Annex I देशों के लिए तय होने थे। मैंडेट में यह भी साफ़ लिखा था कि विकासशील देशों पर कोई नई ज़िम्मेदारी नहीं डाली जाएगी — यह साझा लेकिन अलग-अलग ज़िम्मेदारी और अपनी-अपनी क्षमता (CBDR-RC) के सिद्धांत को मानने का तरीक़ा था।

बर्लिन मैंडेट पर बनी तदर्थ समिति (AGBM) ने 30 महीने बातचीत की और दिसंबर 1997 में क्योटो के COP3 में प्रोटोकॉल का मसौदा रखा।

मंज़ूरी का दिन, 11 दिसंबर 1997

क्योटो सम्मेलन 10 दिसंबर 1997 को ख़त्म होना था, लेकिन 11 दिसंबर की रात तक खिंच गया क्योंकि मंत्री हर देश के अलग-अलग लक्ष्य पर मोलभाव करते रहे। यूरोपीय संघ और गहरी कटौती चाहता था, अमेरिका लचीलापन देने वाले तंत्रों को शामिल कराने पर अड़ा था, और मेज़बान जापान ने आख़िरी अलग-अलग लक्ष्यों पर बीच का रास्ता निकाला। आधी रात से कुछ पहले प्रोटोकॉल सहमति से मंज़ूर हो गया।

Annex B के लक्ष्य

क्योटो प्रोटोकॉल के बाध्यकारी लक्ष्य इसके Annex B में गिनाए गए हैं, जो UNFCCC के Annex I देशों का ही एक छोटा हिस्सा है। लक्ष्य हर देश के लिए अलग हैं, क्योंकि हर देश के हालात अलग थे। पूरे यूरोपीय संघ ने 1990 के स्तर से 8 प्रतिशत कम पर हामी भरी, अमेरिका ने 7 प्रतिशत, जापान और कनाडा ने 6 प्रतिशत, रूस और यूक्रेन ने 1990 के स्तर पर ही टिके रहने की बात मानी। ऑस्ट्रेलिया, आइसलैंड और नॉर्वे जैसे कुछ देशों को 1990 से ऊपर उत्सर्जन बढ़ाने की छूट मिली।

Annex B की सामूहिक प्रतिबद्धता 2008–2012 के दौरान 1990 के स्तर से 5.2 प्रतिशत नीचे रहने की थी। इसमें छह ग्रीनहाउस गैसें शामिल थीं: CO2, CH4, N2O, HFCs, PFCs और SF6। ज़मीन के इस्तेमाल, उसमें बदलाव और वानिकी (LULUCF) से होने वाला उत्सर्जन और उसकी सोख भी गिनी जा सकती थी, पर उसके लिए 2001 के मराकेश समझौतों में तय अलग नियम मानने होते थे।

लागू होना और 55/55 का नियम

प्रोटोकॉल के लागू होने के लिए दो शर्तें थीं: UNFCCC के कम से कम 55 देश इसे मंज़ूरी दें, और उनमें Annex I के इतने देश हों जिनका 1990 के कुल Annex I CO2 उत्सर्जन में कम से कम 55 प्रतिशत हिस्सा हो। पहली शर्त जल्दी पूरी हो गई। दूसरी रूस पर अटकी थी, जिसने 18 नवंबर 2004 को मंज़ूरी दी। इसके नब्बे दिन बाद, 16 फ़रवरी 2005 को प्रोटोकॉल लागू हो गया।

लचीलापन देने वाले तीन तंत्र

क्योटो प्रोटोकॉल बाज़ार पर टिके तीन तंत्र लेकर आया, जिन्हें एक साथ लचीलापन देने वाले तंत्र या “क्योटो मैकेनिज़्म” कहा जाता है। इनसे Annex I देश अपने लक्ष्य का एक हिस्सा दूसरों के साथ मिलकर काम करके पूरा कर सकते थे।

अंतरराष्ट्रीय उत्सर्जन व्यापार (अनुच्छेद 17)

अनुच्छेद 17 के तहत Annex I देश आपस में असाइंड अमाउंट यूनिट (AAU) ख़रीद-बेच सकते थे। जिस देश का उत्सर्जन उसके तय हिस्से से कम रहता, वह बचा हुआ हिस्सा उस देश को बेच सकता था जिसने अपना हिस्सा पार कर लिया हो। सबसे बड़ा बेचने वाला रूस निकला, क्योंकि सोवियत संघ टूटने के बाद उसकी अर्थव्यवस्था बैठ गई थी और 1990 के आधार के मुक़ाबले उसके पास “हॉट एयर” यानी बचा हुआ हिस्सा पड़ा था — यह बचत किसी नई जलवायु कार्रवाई से नहीं आई थी।

संयुक्त कार्यान्वयन (अनुच्छेद 6)

संयुक्त कार्यान्वयन (Joint Implementation, JI) में एक Annex I देश किसी दूसरे Annex I देश में उत्सर्जन घटाने वाली परियोजना लगाकर एमिशन रिडक्शन यूनिट (ERU) कमा सकता था। ऐसा दूसरा देश आम तौर पर बदलाव के दौर से गुज़र रही अर्थव्यवस्था होता था। JI का इस्तेमाल ज़्यादातर पूर्वी यूरोप और रूस में हुआ। इस पर सवाल यह उठा कि जब परियोजना लगाने वाले और मेज़बान, दोनों देश पहले से बाध्यकारी हद के नीचे हैं, तो असल में पर्यावरण को फ़ायदा कितना हुआ।

स्वच्छ विकास तंत्र (अनुच्छेद 12)

स्वच्छ विकास तंत्र (Clean Development Mechanism, CDM) प्रोटोकॉल की सबसे बड़ी नई व्यवस्था थी, और भारत के लिए सबसे अहम भी। अनुच्छेद 12 के तहत Annex I देश विकासशील (ग़ैर-Annex I) देशों में उत्सर्जन घटाने वाली परियोजनाओं में पैसा लगाकर सर्टिफ़ाइड एमिशन रिडक्शन (CER) कमा सकते थे, और उन्हें अपने क्योटो लक्ष्य में गिन सकते थे। CDM के दो मक़सद थे: विकसित देशों को कम ख़र्च में अपनी बात पूरी करने का रास्ता देना, और विकासशील देशों को टिकाऊ विकास में मदद पहुँचाना।

पहली प्रतिबद्धता अवधि ख़त्म होते-होते CDM के तहत दुनिया भर में 7,800 से ज़्यादा परियोजनाएँ दर्ज हो चुकी थीं और 2 अरब से ज़्यादा CER जारी हो चुके थे।

भारत और स्वच्छ विकास तंत्र

क्योटो प्रोटोकॉल के तहत भारत पर उत्सर्जन घटाने की कोई ज़िम्मेदारी नहीं थी, फिर भी CDM का सबसे ज़्यादा फ़ायदा उठाने वालों में भारत चीन के बाद दूसरे नंबर पर रहा।

भारत में CDM परियोजनाएँ

2005 से 2020 के बीच भारत में 1,650 से ज़्यादा CDM परियोजनाएँ दर्ज हुईं और क़रीब 25 करोड़ CER जारी किए गए। सबसे बड़े क्षेत्र थे नवीकरणीय ऊर्जा (पवन, बायोमास, छोटी पनबिजली), उद्योगों में ऊर्जा की बचत, कोयला खदानों और कचरा भराव क्षेत्रों से मीथेन पकड़ना, और HCFC-22 संयंत्रों में HFC-23 को नष्ट करना।

भारत में शुरुआती दौर की नवीकरणीय ऊर्जा क्षमता बढ़ाने में CDM का हाथ रहा — ख़ासकर तमिलनाडु, गुजरात और महाराष्ट्र की पवन ऊर्जा में। इसी से देश के भीतर कार्बन बाज़ार की समझ भी बनी, जो आगे चलकर पेरिस समझौता 2015 के अनुच्छेद 6 में हिस्सा लेने के काम आई।

नामित राष्ट्रीय प्राधिकरण

भारत का राष्ट्रीय CDM प्राधिकरण, जो पर्यावरण, वन एवं जलवायु परिवर्तन मंत्रालय के अधीन था, वही नामित राष्ट्रीय प्राधिकरण (Designated National Authority) था और CDM परियोजनाओं को मंज़ूरी देता था। 2020 तक CER की क़ीमतें बैठ चुकी थीं और CDM का सूरज ढलने वाला था, इसलिए ध्यान पेरिस समझौते के अनुच्छेद 6.4 वाले तंत्र पर चला गया।

दोहा संशोधन और दूसरी प्रतिबद्धता अवधि

क्योटो प्रोटोकॉल की पहली प्रतिबद्धता अवधि 2008 से 2012 तक चली। दिसंबर 2012 में क़तर के दोहा में हुए COP18 में देशों ने दोहा संशोधन अपनाया, ताकि 2013 से 2020 तक दूसरी प्रतिबद्धता अवधि चले और लक्ष्य 1990 के स्तर से 18 प्रतिशत नीचे का रहे।

दोहा संशोधन बहुत कमज़ोर दस्तावेज़ साबित हुआ। अमेरिका ने तो क्योटो को कभी मंज़ूरी दी ही नहीं थी। कनाडा दिसंबर 2012 में औपचारिक रूप से बाहर निकल गया। जापान, रूस और न्यूज़ीलैंड ने दूसरी अवधि की ज़िम्मेदारी लेने से मना कर दिया। नतीजा यह कि दोहा संशोधन से बँधे Annex B देशों का दुनिया के कुल उत्सर्जन में हिस्सा सिर्फ़ क़रीब 14 प्रतिशत रह गया।

लागू होने के लिए दोहा संशोधन को 144 देशों की मंज़ूरी चाहिए थी, और यह आँकड़ा जुटने में आठ साल लग गए। यह आख़िरकार 31 दिसंबर 2020 को लागू हुआ — ठीक उसी दिन जिस दिन इसकी प्रतिबद्धता अवधि ख़त्म हो रही थी। भारत ने दोहा संशोधन को 8 अगस्त 2017 को मंज़ूरी दी थी।

अमेरिका का मंज़ूरी न देना

क्योटो प्रोटोकॉल से बाहर रहने वाला सबसे भारी नाम अमेरिका था। राष्ट्रपति बिल क्लिंटन ने नवंबर 1998 में प्रोटोकॉल पर दस्तख़त तो किए, पर उसे कभी सीनेट के पास मंज़ूरी के लिए नहीं भेजा, क्योंकि सीनेट पहले ही एकमत होकर इसके ख़िलाफ़ राय दे चुकी थी (बर्ड-हेगल प्रस्ताव, जुलाई 1997)। राष्ट्रपति जॉर्ज डब्ल्यू. बुश ने मार्च 2001 में क्योटो को औपचारिक रूप से ठुकरा दिया, और वजह बताई कि विकासशील देशों को छूट मिली हुई है और इससे अमेरिकी अर्थव्यवस्था को नुक़सान होगा।

अमेरिका के इस फ़ैसले से उस वक़्त की सबसे बड़ी उत्सर्जक अर्थव्यवस्था ही इस पूरी व्यवस्था से बाहर हो गई, और प्रोटोकॉल की पहुँच काफ़ी घट गई। इसी से जलवायु बातचीत की राजनीति भी उस दिशा में मुड़ी जहाँ सब पर लागू होने वाला ढाँचा चाहिए था — जो आगे चलकर पेरिस समझौते की शक्ल में सामने आया।

उपलब्धियाँ और सीमाएँ

क्योटो प्रोटोकॉल का रिकॉर्ड मिला-जुला है। Annex B देशों ने मिलकर पहली अवधि के लक्ष्य से कहीं आगे जाकर 2012 तक अपना उत्सर्जन 1990 के स्तर से क़रीब 22.6 प्रतिशत नीचे कर लिया, जबकि सामूहिक लक्ष्य 5.2 प्रतिशत का ही था। लेकिन इसकी बड़ी वजह सोवियत संघ टूटने के बाद की आर्थिक तबाही थी, कोई सोची-समझी जलवायु नीति नहीं। दूसरी तरफ़ 1990 से 2012 के बीच दुनिया का कुल उत्सर्जन क़रीब 40 प्रतिशत बढ़ गया, क्योंकि ग़ैर-Annex I देशों में — ख़ासकर चीन में — उत्सर्जन तेज़ी से बढ़ा।

मज़बूत पक्ष

क्योटो प्रोटोकॉल ने यह सिद्धांत खड़ा किया कि उत्सर्जन की हदें अंतरराष्ट्रीय स्तर पर बाध्यकारी हो सकती हैं। इसने रिपोर्टिंग और जाँच का बारीक ढाँचा भी बनाया — राष्ट्रीय इन्वेंट्री, विशेषज्ञों की समीक्षा टीमें, पालन देखने वाली समिति। इसने दिखाया कि बाज़ार वाले तंत्र निजी पूँजी को उत्सर्जन घटाने के काम में लगा सकते हैं, और जलवायु वार्ताकारों की एक पूरी पीढ़ी तैयार की, और परियोजना बनाने वालों की भी।

सीमाएँ

प्रोटोकॉल सिर्फ़ Annex I देशों के उत्सर्जन को छूता था, इसलिए तेज़ी से बढ़ते विकासशील देशों का उत्सर्जन किसी हद के दायरे में आया ही नहीं। बदलाव के दौर से गुज़र रही अर्थव्यवस्थाओं का “हॉट एयर” वाला बचा हिस्सा पर्यावरण को असल फ़ायदे के लिहाज़ से पूरी व्यवस्था को खोखला करता रहा। CDM पर यह आरोप लगा कि कई परियोजनाएँ वैसे भी हो जातीं, यानी उनसे कोई नई कटौती हुई ही नहीं — HFC-23 नष्ट करने वाली परियोजनाओं पर यह सवाल सबसे तेज़ था। और अमेरिका का बाहर रहना, कनाडा का निकल जाना, जापान, रूस और न्यूज़ीलैंड का दूसरी अवधि से इनकार — इन सबने मिलकर प्रोटोकॉल की राजनीतिक साख को ख़त्म कर दिया।

पेरिस समझौते तक का सफ़र

2010 के दशक की शुरुआत तक साफ़ हो चुका था कि क्योटो का तरीक़ा — गिने-चुने देशों की बंद सूची पर बाध्यकारी हद — राजनीति के लिहाज़ से चल नहीं सकता। 2011 के डरबन प्लेटफ़ॉर्म से एक नए, सब पर लागू होने वाले ढाँचे पर बातचीत शुरू हुई। नतीजा COP21 में मंज़ूर हुआ पेरिस समझौता 2015, जिसने क्योटो के ऊपर-से-नीचे वाले ढाँचे की जगह सबके अपने-अपने राष्ट्रीय योगदान (NDC) वाला नीचे-से-ऊपर का ढाँचा रख दिया।

CDM की जगह अब पेरिस समझौते के अनुच्छेद 6.4 वाला तंत्र ले चुका है। CDM के कुछ क्रेडिट इसमें लाए जा सकते हैं, पर उसके लिए ग्लासगो के COP26 में तय कड़ी शर्तें पूरी करनी होंगी। IPCC AR6 रिपोर्ट और ग्लोबल स्टॉकटेक, जो UNFCCC का COP 28 में पूरा हुआ, क्योटो के बाद की जलवायु व्यवस्था को लगातार आकार दे रहे हैं।

UPSC के लिए क्योटो प्रोटोकॉल

क्योटो प्रोटोकॉल UPSC प्रीलिम्स और मेन्स, दोनों में बार-बार आता है। याद रखने लायक़ बातें: क्योटो के COP3 में 11 दिसंबर 1997 को मंज़ूरी, 16 फ़रवरी 2005 को लागू होना, पहली प्रतिबद्धता अवधि 2008–2012, छह ग्रीनहाउस गैसें, तीन लचीलापन देने वाले तंत्र (CDM, JI, ET), 2012 का दोहा संशोधन जिसने 2013–2020 की दूसरी अवधि तय की, अमेरिका का मंज़ूरी न देना, 2012 में कनाडा का बाहर निकलना, और भारत का 26 अगस्त 2002 को मंज़ूरी देना — ग़ैर-Annex I देश के तौर पर, जिसे CDM का फ़ायदा मिला।

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