SAARC और भारत: गठन, उपलब्धियाँ, ठहराव और आगे का रास्ता

SAARC — दक्षिण एशियाई क्षेत्रीय सहयोग संगठन — दक्षिण एशिया का क्षेत्रीय संगठन है, जिसमें आठ सदस्य देश हैं: अफ़ग़ानिस्तान, बांग्लादेश, भूटान, भारत, मालदीव, नेपाल, पाकिस्तान और श्रीलंका। इसकी नींव 8 दिसंबर 1985 को ढाका में हुए पहले शिखर सम्मेलन में पड़ी, इसका मुख्यालय काठमांडू में है, और 2014 के 18वें सम्मेलन के बाद से इसका कोई शिखर सम्मेलन नहीं हुआ। इसी ठहराव ने भारत की पड़ोस कूटनीति को BIMSTEC की तरफ़ धकेला है।

SAARC और भारत की तीन दशक लंबी कहानी उलझी हुई है — उम्मीद, संस्थाएँ बनाना, और आख़िर में ठहराव। दक्षिण एशियाई क्षेत्रीय सहयोग संगठन 8 दिसंबर 1985 को ढाका के पहले शिखर सम्मेलन में बना, जब बांग्लादेश, भूटान, भारत, मालदीव, नेपाल, पाकिस्तान और श्रीलंका के राष्ट्राध्यक्षों ने SAARC चार्टर पर दस्तख़त किए। अफ़ग़ानिस्तान 2007 में नई दिल्ली के 14वें शिखर सम्मेलन में आठवें सदस्य के तौर पर जुड़ा। संगठन की सोच यह थी कि आर्थिक और सामाजिक तरक़्क़ी तेज़ हो, खेती, ग्रामीण विकास, दूरसंचार, स्वास्थ्य एवं शिक्षा में मिलकर काम हो, और दक्षिण एशिया के लोगों के बीच भरोसा बढ़े।

भारत के लिए SAARC हमेशा ज़रूरी भी रहा है और असहज भी — ज़रूरी इसलिए कि यही एक बहुपक्षीय छत है जिसके नीचे पूरा दक्षिण एशिया आता है, असहज इसलिए कि भारत भूगोल, आबादी और अर्थव्यवस्था, तीनों में बाक़ी सातों सदस्यों को मिलाकर भी बड़ा है, और इसलिए भी कि भारत-पाकिस्तान की रंजिश ने इस संगठन को गढ़ा और आख़िरकार जमा दिया। आख़िरी SAARC शिखर सम्मेलन 18वाँ था, जो नवंबर 2014 में काठमांडू में हुआ। 19वाँ सम्मेलन नवंबर 2016 में इस्लामाबाद में होना था, जो 18 सितंबर 2016 के उड़ी आतंकी हमले के बाद रद्द हो गया, जब भारत समेत चार सदस्य हट गए। उसके बाद कोई सम्मेलन नहीं हुआ, और आज SAARC एवं भारत के रिश्ते को सबसे सही शब्दों में कहें तो संगठन वेंटिलेटर पर है।

शुरुआत और दक्षिण एशिया का विचार

दक्षिण एशियाई समूह का विचार सबसे पहले 1980 में बांग्लादेश के राष्ट्रपति ज़ियाउर रहमान ने रखा था, जो उन्होंने इलाक़े के शासनाध्यक्षों को चिट्ठियाँ लिखकर सामने रखा। तीन साल तक विदेश सचिव स्तर की बैठकें चलीं, फिर अगस्त 1983 में सात देशों के विदेश मंत्री नई दिल्ली में मिले और दक्षिण एशियाई क्षेत्रीय सहयोग पर घोषणापत्र अपनाया, जिससे पाँच तय क्षेत्रों में एकीकृत कार्य कार्यक्रम शुरू हुआ। दो साल बाद राष्ट्राध्यक्ष ढाका में मिले और चार्टर पर दस्तख़त हुए।

1985 का ढाका चार्टर

SAARC चार्टर में दस अनुच्छेद हैं। अनुच्छेद I उद्देश्य गिनाता है — दक्षिण एशिया के लोगों की भलाई, तेज़ आर्थिक वृद्धि, और आर्थिक, सामाजिक, सांस्कृतिक, तकनीकी एवं वैज्ञानिक क्षेत्रों में मिलकर काम। अनुच्छेद II सिद्धांत तय करता है — संप्रभु बराबरी, क्षेत्रीय अखंडता, राजनीतिक स्वतंत्रता, एक-दूसरे के मामलों में दख़ल न देना, और आपसी फ़ायदा। सबसे भारी असर वाला अनुच्छेद X है, जो कहता है कि हर स्तर पर फ़ैसले सर्वसम्मति से होंगे, और दोतरफ़ा एवं विवादित मुद्दे बहस से बाहर रखे जाएँगे। यही अकेला नियम वह ताला है जिसने SAARC को बचाया भी है और जाम भी कर दिया है।

सदस्य देश

आज SAARC में आठ सदस्य देश हैं: अफ़ग़ानिस्तान, बांग्लादेश, भूटान, भारत, मालदीव, नेपाल, पाकिस्तान और श्रीलंका। इसके नौ पर्यवेक्षक भी हैं, जिनमें चीन, यूरोपीय संघ, ईरान, जापान, अमेरिका और ऑस्ट्रेलिया शामिल हैं। यह संगठन दुनिया की क़रीब 3 प्रतिशत ज़मीन, लगभग 21 प्रतिशत आबादी और वैश्विक GDP के 5 प्रतिशत से थोड़ा कम हिस्से को समेटता है — व्यापार के लिहाज़ से दुनिया का सबसे कम जुड़ा हुआ इलाक़ा।

संस्थाएँ और तंत्र

SAARC का ढाँचा कई परतों वाला है। राष्ट्राध्यक्षों या शासनाध्यक्षों का शिखर सम्मेलन सबसे ऊपर है। मंत्रिपरिषद में विदेश मंत्री होते हैं और यह साल में दो बार मिलती है। विदेश सचिवों की स्थायी समिति कार्यक्रमों की निगरानी करती है। तकनीकी समितियाँ, कार्यसमूह, क्षेत्रीय केंद्र और सचिवालय रोज़ का काम सँभालते हैं।

SAARC सचिवालय, काठमांडू

SAARC सचिवालय 17 जनवरी 1987 को काठमांडू में बना। इसका मुखिया महासचिव होता है, जिसे मंत्रिपरिषद तीन साल के लिए नियुक्त करती है और यह कार्यकाल दोबारा नहीं मिलता; सदस्य देशों के बीच बारी-बारी से यह पद घूमता है। सचिवालय शिखर एवं मंत्री स्तर की बैठकों का तालमेल बिठाता है, कार्यक्रम चलाता है और संगठन की याददाश्त की तरह काम करता है। मौजूदा ठहराव में भी यह चलता रहा है, पर इसका बजट और दिखना, दोनों घटे हैं।

SAFTA और व्यापार

दक्षिण एशियाई मुक्त व्यापार क्षेत्र (SAFTA) समझौते पर जनवरी 2004 में इस्लामाबाद के 12वें शिखर सम्मेलन में दस्तख़त हुए और यह 1 जनवरी 2006 को लागू हुआ। SAFTA का मक़सद था कि इलाक़े के भीतर के व्यापार पर शुल्क चरणबद्ध तरीक़े से शून्य तक लाए जाएँ। हक़ीक़त में SAARC देशों का आपसी व्यापार इलाक़े के कुल व्यापार का क़रीब 5 से 7 प्रतिशत ही रहा है — किसी भी क्षेत्रीय समूह के मुक़ाबले सबसे कम में से एक। भारत और पाकिस्तान ने एक-दूसरे को SAFTA जैसी छूट किसी काम लायक़ रूप में नहीं दी; नकारात्मक सूची, संवेदनशील सूचियों और शुल्क से इतर रुकावटों ने समझौते को खोखला कर दिया।

क्षेत्रीय केंद्र और विशेष संस्थाएँ

SAARC ने कई विशेष क्षेत्रीय केंद्र बनाए हैं — ढाका में SAARC कृषि केंद्र, इस्लामाबाद में SAARC ऊर्जा केंद्र, कोलंबो में SAARC सांस्कृतिक केंद्र, नई दिल्ली में SAARC आपदा प्रबंधन केंद्र, और दक्षिण एशियाई विश्वविद्यालय, जो 2007 के अंतर-सरकारी समझौते से बना और 2010 से नई दिल्ली में चल रहा है। ये संस्थाएँ कम-ज़्यादा रूप में चलती रही हैं, हालाँकि कइयों की रफ़्तार ठंडी पड़ गई है।

उपलब्धियाँ

तमाम आलोचना के बावजूद SAARC ने दक्षिण एशियाई सहयोग का एक पतला पर असली ढाँचा खड़ा किया है। SAARC खाद्य बैंक और SAARC बीज बैंक खाद्य सुरक्षा पर काम करते हैं। SAARC विकास कोष सामाजिक क्षेत्र की परियोजनाओं को पैसा देता है। कुछ ख़ास श्रेणियों — जज, सांसद, शिक्षाविद — के लिए वीज़ा छूट की योजनाओं ने लोगों की आवाजाही आसान की है। आतंकवाद रोकने (1987), आपराधिक मामलों में आपसी मदद, और नशीले पदार्थों एवं मनोदशा बदलने वाली दवाओं पर बने SAARC समझौतों ने क़ानूनी ख़ाके तैयार किए हैं। दक्षिण एशियाई विश्वविद्यालय में अब आठों सदस्य देशों के छात्र पढ़ते हैं।

काठमांडू का 18वाँ शिखर सम्मेलन, जो आख़िरी रहा, ऊर्जा सहयोग (बिजली) पर SAARC फ़्रेमवर्क समझौता लेकर आया और SAARC मोटर वाहन समझौते एवं SAARC क्षेत्रीय रेलवे समझौते पर आगे बढ़ा। भारत ने मई 2017 में दक्षिण एशिया उपग्रह (GSAT-9) छोड़ा, जो पाकिस्तान को छोड़कर SAARC पड़ोसियों के लिए तोहफ़ा था और पूरे इलाक़े में संचार, प्रसारण एवं आपदा में मदद की सेवाएँ देता है।

2016 से चला आ रहा ठहराव

19वाँ SAARC शिखर सम्मेलन नवंबर 2016 में इस्लामाबाद में होना तय था। 18 सितंबर 2016 को चार भारी हथियारों से लैस आतंकियों ने जम्मू-कश्मीर के उड़ी में भारतीय सेना के ब्रिगेड मुख्यालय पर हमला किया, जिसमें 19 जवान मारे गए। भारत ने खुले तौर पर इस हमले के लिए पाकिस्तान में बैठे आतंकी संगठनों को ज़िम्मेदार बताया और ऐलान किया कि वह इस्लामाबाद सम्मेलन में शामिल नहीं होगा। बांग्लादेश, भूटान और अफ़ग़ानिस्तान ने भी यही किया, और इलाक़े के माहौल के बिगड़ने का वही कारण गिनाया। आठ में से चार सदस्यों के हट जाने पर सम्मेलन रद्द कर दिया गया। श्रीलंका और मालदीव ने बाद में इसे टालने का समर्थन किया।

पाकिस्तान वाला पेच

ढाँचागत दिक़्क़त यह है कि चार्टर का अनुच्छेद X दोतरफ़ा और विवादित मुद्दों को SAARC की बहस से बाहर रखता है, जबकि हक़ीक़त में हर शिखर चक्र पर भारत-पाकिस्तान रिश्ता ही छाया रहा। भारत का कहना है कि सरहद पार आतंकवाद के माहौल में असली क्षेत्रीय सहयोग हो ही नहीं सकता। पाकिस्तान का कहना है कि संपर्क, व्यापार और कश्मीर को अलग-अलग नहीं किया जा सकता। यह गतिरोध अब लगभग एक दशक पुराना हो चुका है। UN महासभा के मौक़े पर होने वाली सालाना मंत्रिपरिषद बैठकें हल्के-फुल्के रूप में चलती रही हैं, पर 2016 के बाद कोई पूरी मंत्री स्तरीय बैठक नहीं हुई।

संस्थाओं का बहाव

सचिवालय चलता रहा, दक्षिण एशियाई विश्वविद्यालय में दाख़िले होते रहे, और कुछ तकनीकी बैठकें ऑनलाइन हुईं — ख़ासकर मार्च 2020 में भारत की बुलाई SAARC स्वास्थ्य मंत्रियों की वीडियो बैठक, जो COVID-19 से निपटने में तालमेल के लिए थी और जिससे SAARC COVID-19 आपात कोष बना, जिसमें भारत ने 1 करोड़ अमेरिकी डॉलर डाले। लेकिन SAARC के राजनीतिक अंग जमे हुए हैं, शिखर स्तर की कूटनीति ठप है, और मोटर वाहन, ऊर्जा एवं रेलवे की बड़ी परियोजनाएँ अटकी पड़ी हैं।

BIMSTEC की तरफ़ मोड़

SAARC के जम जाने के बाद भारत ने BIMSTEC में लगातार ज़्यादा निवेश किया है। बंगाल की खाड़ी बहु-क्षेत्रीय तकनीकी एवं आर्थिक सहयोग पहल में पाकिस्तान और मालदीव नहीं हैं, जबकि म्यांमार और थाईलैंड हैं। अक्टूबर 2016 में, उड़ी हमले और SAARC सम्मेलन रद्द होने के कुछ ही दिन बाद, भारत ने गोवा में BRICS सम्मेलन के मौक़े पर BIMSTEC आउटरीच सम्मेलन कराया — इस मोड़ का साफ़ संकेत। अप्रैल 2024 में बैंकॉक में हुए छठे BIMSTEC शिखर सम्मेलन ने BIMSTEC चार्टर अपनाया, जिससे शुरुआत के लगभग तीन दशक बाद इस समूह को क़ानूनी हैसियत मिली। भारत की पूर्वी एवं दक्षिणी पड़ोस कूटनीति अब SAARC के बजाय BIMSTEC, हिंद महासागर रिम एसोसिएशन और दोतरफ़ा रास्तों के इर्द-गिर्द चलती है।

इस मोड़ को भारत का व्यापक हिंद-प्रशांत रुख़ और मज़बूती देता है, जो क्वाड और भारत की अपनी हिंद-प्रशांत रणनीति में दिखता है। यहाँ तक कि शंघाई सहयोग संगठन, जिसमें भारत और पाकिस्तान दोनों सदस्य हैं, पिछले कुछ सालों में क्षेत्रीय बातचीत के लिए SAARC से ज़्यादा काम का मंच रहा है, जैसा SCO शिखर सम्मेलन 2025 की बहसों में दिखा।

SAARC और भारत: आगे क्या

तीन मोटे रास्ते मुमकिन हैं। पहला, संस्था का धीरे-धीरे सूखते जाना — सचिवालय चलता रहे, तकनीकी संस्थाएँ ज़िंदा रहें, पर शिखर सम्मेलन कभी न हो। दूसरा, शर्तों के साथ वापसी, जिसमें भारत शिखर स्तर की बातचीत दोबारा शुरू करने से पहले सरहद पार आतंकवाद पर ठोस एवं जाँचे जा सकने वाले बदलाव पर अड़े। तीसरा, पूरे ढाँचे की नई शक्ल — या तो SAARC-माइनस-वन जैसा रूप जिसमें सात तैयार सदस्य आगे बढ़ें, या SAARC का एजेंडा चुपचाप BIMSTEC एवं दोतरफ़ा तंत्रों में समा जाए।

UPSC सामान्य अध्ययन प्रश्नपत्र II के लिए SAARC और भारत का रिश्ता भारत की पड़ोस नीति, क्षेत्रवाद, सर्वसम्मति से चलने वाले संगठनों की सीमाओं, और आसियान-भारत रिश्ते की रणनीतिक तर्कशक्ति तक पहुँचने का दरवाज़ा है, जो एशिया में कामयाब क्षेत्रवाद का उलटा उदाहरण है। SAARC फ़िलहाल वह संगठन बना हुआ है जिसने दक्षिण एशिया को क्षेत्रीय सहयोग की उम्मीद भी सिखाई और उसकी हदें भी।

सामान्य प्रश्न