UNFCCC: रियो 1992, COP का ढाँचा, CBDR और भारत की भूमिका
UNFCCC जलवायु की मूल संधि है, जिस पर 1992 में रियो में दस्तख़त हुए। अनुबंध I और II का ढाँचा, CBDR सिद्धांत, COP-CMP-CMA, क्योटो और पेरिस, और भारत की भूमिका — सब एक जगह।
UNFCCC का पूरा नाम United Nations Framework Convention on Climate Change है — जलवायु परिवर्तन पर संयुक्त राष्ट्र की बुनियादी संधि (framework convention)। जलवायु पर आगे जितने भी समझौते हुए, सब इसी के नीचे बैठते हैं, चाहे 1997 का क्योटो प्रोटोकॉल हो या 2015 का पेरिस समझौता। 9 मई 1992 को रियो डी जनेरियो के अर्थ समिट में इस पर दस्तख़त के लिए इसे खोला गया, 21 मार्च 1994 को यह लागू हुई, और आज इसके 198 पक्षकार हैं — UN का हर सदस्य देश, साथ में यूरोपीय संघ, कुक आइलैंड्स, नीयू, फ़िलिस्तीन और होली सी। दुनिया में जिन संधियों को सबसे ज़्यादा देशों ने मंज़ूरी दी है, यह उनमें से एक है।
UNFCCC का मक़सद अनुच्छेद 2 में लिखा है: वायुमंडल में ग्रीनहाउस गैसों की मात्रा को उस स्तर पर थाम देना, जहाँ इंसान की वजह से जलवायु तंत्र में ख़तरनाक दख़ल न हो। यह संधि ख़ुद उत्सर्जन घटाने का कोई बाध्यकारी लक्ष्य तय नहीं करती — वे लक्ष्य इसके प्रोटोकॉल और पेरिस समझौते से आए। लेकिन सिद्धांत, संस्थाएँ और वह पूरी मशीनरी इसी ने खड़ी की, जिस पर तीन दशक से जलवायु कूटनीति चल रही है।
शुरुआत और रियो अर्थ समिट
UNFCCC पर फ़रवरी 1991 से मई 1992 के बीच बातचीत हुई। यह काम अंतर-सरकारी वार्ता समिति (Intergovernmental Negotiating Committee) ने किया, जिसे UN महासभा के प्रस्ताव 45/212 से बनाया गया था। संयुक्त राष्ट्र पर्यावरण एवं विकास सम्मेलन (UNCED) में दस्तख़त के लिए जो तीन “रियो संधियाँ” खोली गईं, यह उनमें से एक थी — बाक़ी दो थीं जैव विविधता अभिसमय और (बाद में, 1994 में) मरुस्थलीकरण रोकने वाली संधि।
फ़्रेमवर्क संधि ही क्यों
फ़्रेमवर्क संधि जान-बूझकर हल्का पहला क़दम होती है। वह साझा सिद्धांत तय करती है, समस्या की परिभाषा देती है और संस्थाएँ बनाती है, लेकिन ठोस वादे और लक्ष्य बाद के प्रोटोकॉल और संशोधनों पर छोड़ देती है। यह तरीक़ा ओज़ोन परत पर बनी वियना संधि (1985) से लिया गया था, जिसके बाद 1987 में मॉन्ट्रियल प्रोटोकॉल आया। इससे देश नंबरों पर तुरंत सहमत हुए बिना एक प्रक्रिया से जुड़ सके। ढाँचा टिकाऊ साबित हुआ: 1992 के बाद जलवायु का हर बड़ा समझौता UNFCCC के ऊपर ही बना है।
मुख्य परिभाषाएँ
UNFCCC ने जो शब्द तय किए, जलवायु कूटनीति तब से उन्हीं पर चल रही है। अनुच्छेद 1 के मुताबिक़ “जलवायु परिवर्तन” का मतलब है ऐसा बदलाव जो सीधे या घुमा-फिरा कर इंसानी गतिविधि से आया हो — यानी इंसान की वजह से आया बदलाव और क़ुदरती “जलवायु उतार-चढ़ाव” अलग-अलग चीज़ें हैं। ग्रीनहाउस गैसों में कार्बन डाइऑक्साइड, मीथेन, नाइट्रस ऑक्साइड और फ़्लोरीन वाले तीन परिवार आते हैं। “स्रोत” गैस छोड़ते हैं, “सिंक” उसे सोखते हैं, और “भंडार” उसे जमा रखते हैं।
तीन अनुबंध और अलग-अलग ज़िम्मेदारियाँ
UNFCCC पक्षकारों को तीन समूहों में बाँटती है। यही ढाँचा तीस साल से बहस के केंद्र में रहा है।
अनुबंध I (Annex I): औद्योगिक देश
अनुबंध I में 43 औद्योगिक देश और यूरोपीय संघ हैं — 1992 के OECD सदस्य और पूर्व सोवियत खेमे की “बदलाव से गुज़र रही अर्थव्यवस्थाएँ” (EIT)। अनुच्छेद 4.2 के तहत अनुबंध I वाले देशों ने वादा किया था कि वे ऐसी राष्ट्रीय नीतियाँ और उपाय अपनाएँगे जिनसे 2000 तक उनका ग्रीनहाउस गैस उत्सर्जन 1990 के स्तर पर लौट आए। यह लक्ष्य इरादे भर का था; बाद में क्योटो प्रोटोकॉल के बाध्यकारी वादों में इसे अमल की शक्ल मिली।
अनुबंध II: पैसा देने वाले विकसित देश
अनुबंध II, अनुबंध I का ही एक हिस्सा है — मूल OECD सदस्य, बदलाव से गुज़र रही अर्थव्यवस्थाओं को छोड़कर। अनुच्छेद 4.3, 4.4 और 4.5 के तहत इन देशों पर एक अलग ज़िम्मेदारी है: विकासशील देशों को पैसा देना, तकनीक पहुँचाने के लिए भी, ताकि वे UNFCCC के अपने वादे पूरे कर सकें।
ग़ैर-अनुबंध I: विकासशील देश
बाक़ी सारे पक्षकार — भारत, चीन, ब्राज़ील, दक्षिण अफ़्रीका और पूरा ग्लोबल साउथ — ग़ैर-अनुबंध I में आते हैं। अनुच्छेद 4.1 के तहत इन पर आम ज़िम्मेदारियाँ हैं (राष्ट्रीय इन्वेंटरी, उत्सर्जन घटाने के कार्यक्रम, अनुकूलन की योजना), लेकिन उत्सर्जन घटाने का कोई गिनती वाला वादा नहीं। इनमें से 49 सबसे कम विकसित देशों (LDC) को और ज़्यादा रियायत मिलती है।
UNFCCC के सिद्धांत
UNFCCC के अनुच्छेद 3 में पाँच मार्गदर्शक सिद्धांत हैं। आगे की हर बातचीत इन्हीं से बनती है।
साझा लेकिन अलग-अलग ज़िम्मेदारी और अपनी-अपनी क्षमता (CBDR-RC)
CBDR-RC ही वह बुनियादी सिद्धांत है जिस पर सब टिका है। अनुच्छेद 3.1 कहता है कि पक्षकार जलवायु तंत्र की हिफ़ाज़त “बराबरी के आधार पर, अपनी साझा लेकिन अलग-अलग ज़िम्मेदारियों और अपनी-अपनी क्षमताओं के मुताबिक़” करें। विकसित देशों ने ऐतिहासिक उत्सर्जन का बड़ा हिस्सा किया है और उनकी क्षमता भी ज़्यादा है, इसलिए आगे उन्हें बढ़ना चाहिए। CBDR-RC का मतलब आख़िर क्या है — जलवायु बातचीत में सबसे बड़ा झगड़ा इसी पर रहा है।
एहतियात का सिद्धांत
अनुच्छेद 3.3 कहता है कि जहाँ गंभीर या न पलटने वाले नुक़सान का ख़तरा हो, वहाँ पूरी वैज्ञानिक पक्की जानकारी न होने को कम ख़र्च वाले उपाय टालने की वजह नहीं बनाया जाना चाहिए। यानी जलवायु पर काम पूरी-पूरी साइंस का इंतज़ार नहीं कर सकता।
टिकाऊ विकास का हक़
अनुच्छेद 3.4 पक्षकारों के इस हक़ को मानता है कि वे टिकाऊ विकास को बढ़ावा दें। जलवायु बचाने वाली नीतियाँ और उपाय हर देश के अपने हालात के लिहाज़ से बनने चाहिए और विकास कार्यक्रमों के साथ जुड़े होने चाहिए।
सहयोग और खुली अंतरराष्ट्रीय अर्थव्यवस्था
अनुच्छेद 3.5 पक्षकारों को एक मददगार और खुली अंतरराष्ट्रीय आर्थिक व्यवस्था से बाँधता है। यही अनुच्छेद 3.5 यह चेतावनी भी देता है कि जलवायु परिवर्तन से लड़ने वाले उपाय मनमाने भेदभाव या अंतरराष्ट्रीय व्यापार पर छिपी हुई रोक नहीं बनने चाहिए।
संस्थाओं का ढाँचा
UNFCCC ने बातचीत करने वाली संस्थाओं और सहायक ढाँचों का एक पेचीदा, लेकिन आपस में जुड़ा हुआ जाल खड़ा किया है।
COP — पक्षकारों का सम्मेलन
COP, UNFCCC की सबसे ऊपर वाली फ़ैसला लेने वाली संस्था है। यह हर साल मिलती है और इसकी मेज़बानी UN के पाँच क्षेत्रीय समूहों में बारी-बारी से घूमती है। यह संधि और उससे जुड़े क़ानूनी दस्तावेज़ों पर अमल की समीक्षा करती है। पहली COP 1995 में बर्लिन में हुई थी; COP30 नवंबर 2026 में ब्राज़ील के बेलेम में होगी।
CMP और CMA
2005 में क्योटो प्रोटोकॉल लागू हुआ, तो COP की बैठकें साथ-साथ क्योटो प्रोटोकॉल के पक्षकारों की बैठक (CMP) के तौर पर भी चलने लगीं। 2016 में पेरिस समझौता लागू हुआ, तो COP पेरिस समझौते के पक्षकारों की बैठक (CMA) के तौर पर भी बैठने लगी। इसलिए हर COP साल में तीन शासी संस्थाएँ साथ-साथ चलती हैं: COP, CMP और CMA।
सहायक संस्थाएँ
COP के साथ दो स्थायी सहायक संस्थाएँ काम करती हैं। वैज्ञानिक एवं तकनीकी सलाह पर सहायक संस्था (SBSTA) संधि से जुड़े वैज्ञानिक और तकनीकी मामलों पर जानकारी और सलाह देती है। अमल पर सहायक संस्था (SBI) COP की मदद यह आँकने और परखने में करती है कि संधि पर असल में कितना काम हुआ।
सचिवालय
UNFCCC का सचिवालय जर्मनी के बॉन में है और अभी इसकी अगुवाई ग्रेनेडा के कार्यकारी सचिव साइमन स्टील कर रहे हैं। यह COP, CMP, CMA और सहायक संस्थाओं का काम सँभालता है, उत्सर्जन व्यापार का अंतरराष्ट्रीय लेन-देन लॉग रखता है, और वित्तीय तंत्र के कामकाज में मदद करता है।
वित्तीय तंत्र
संधि का वित्तीय तंत्र विकसित देशों से विकासशील देशों तक पैसा पहुँचाता है। ग्लोबल एनवायरनमेंट फैसिलिटी (GEF) को 1992 में इसकी एक संचालन इकाई बनाया गया। ग्रीन क्लाइमेट फंड (GCF) 2010 में COP16 में बना और 2015 में चालू हुआ; आज यह जलवायु के लिए बना सबसे बड़ा अलग फंड है। अनुकूलन कोष (क्योटो के तहत) और हानि और क्षति कोष (पेरिस के तहत, COP28 में चालू) इस ढाँचे को पूरा करते हैं।
UNFCCC के तहत हुए बड़े समझौते
UNFCCC से दो बड़े क़ानूनी दस्तावेज़ निकले हैं, और कई राजनीतिक फ़ैसले, जिन्होंने दुनिया की जलवायु व्यवस्था की शक्ल तय की।
क्योटो प्रोटोकॉल (1997)
11 दिसंबर 1997 को क्योटो में COP3 में अपनाया गया क्योटो प्रोटोकॉल पहला ऐसा अंतरराष्ट्रीय समझौता था जिसने क़ानूनी रूप से बाध्यकारी उत्सर्जन लक्ष्य तय किए। इसने 37 औद्योगिक देशों और यूरोपीय समुदाय को बाँधा कि 2008–2012 की पहली प्रतिबद्धता अवधि में वे अपना ग्रीनहाउस गैस उत्सर्जन 1990 के स्तर से औसतन 5.2 प्रतिशत नीचे लाएँ। 2012 के दोहा संशोधन ने ये वादे 2013–2020 तक बढ़ा दिए।
पेरिस समझौता (2015)
12 दिसंबर 2015 को COP21 में अपनाया गया पेरिस समझौता 2015 क्योटो के ऊपर-से-नीचे वाले ढाँचे की जगह नीचे-से-ऊपर वाला ढाँचा ले आया, जिसमें हर देश ख़ुद तय करता है कि वह क्या करेगा। यह सबके लिए है — हर पक्षकार पर लागू — और इसमें बाध्यकारी प्रक्रिया के साथ हर देश की अपनी तय की हुई महत्वाकांक्षा जुड़ी रहती है। यह 4 नवंबर 2016 को लागू हुआ।
हानि और क्षति कोष (2022)
शर्म अल-शेख़ में COP27 में पक्षकार सैद्धांतिक तौर पर इस बात पर राज़ी हुए कि हानि और क्षति के लिए एक कोष बने। 2023 में दुबई में UNFCCC के COP 28 में यह कोष औपचारिक रूप से चालू हुआ। विश्व बैंक को अंतरिम मेज़बान बनाया गया और शुरुआती पूँजी क़रीब 70 करोड़ अमेरिकी डॉलर रखी गई।
दूसरी संधियों से रिश्ता
UNFCCC बहुपक्षीय पर्यावरण समझौतों के एक बड़े जाल का हिस्सा है। वियना संधि (1985) और मॉन्ट्रियल प्रोटोकॉल (1987) समताप मंडल में ओज़ोन के छीजने से निपटते हैं, लेकिन 2016 के किगाली संशोधन से वे हाइड्रोफ़्लोरोकार्बन को भी क़ाबू में करते हैं — जो ताक़तवर ग्रीनहाउस गैसें हैं। जैव विविधता अभिसमय जैव विविधता के नुक़सान से निपटता है, और उससे जलवायु को भी सीधा फ़ायदा होता है। IPCC, जिसे 1988 में WMO और UNEP ने बनाया था, वैज्ञानिक आकलन देता है — सबसे नई IPCC AR6 रिपोर्ट — जिन पर UNFCCC की बातचीत टिकती है, हालाँकि IPCC ख़ुद UNFCCC की संस्था नहीं है।
भारत और UNFCCC
भारत ने 10 जून 1992 को UNFCCC पर दस्तख़त किए और 1 नवंबर 1993 को इसे मंज़ूरी दी। ग़ैर-अनुबंध I पक्षकार होने के नाते भारत ने अपनी बातचीत की लाइन हमेशा CBDR-RC, जलवायु न्याय और विकास के हक़ पर टिकाई है।
भारत की बातचीत की लाइन
भारत G77 प्लस चीन और समान सोच वाले विकासशील देशों (LMDC) समूह की अगुवा आवाज़ों में रहा है। भारत की मुख्य माँगें रही हैं: CBDR-RC पर पूरा अमल, ऐतिहासिक ज़िम्मेदारी को मानना, विकसित देशों से जलवायु के लिए ज़्यादा पैसा, और तकनीक का बिना रुकावट हस्तांतरण। भारत ने अनुबंध I और ग़ैर-अनुबंध I के बीच की दीवार कमज़ोर करने का विरोध किया है, लेकिन पेरिस समझौते के ज़रिए यह मान लिया कि CBDR-RC हर देश के अलग हालात की रोशनी में लागू होगा।
भारत की रिपोर्टिंग की ज़िम्मेदारी
भारत UNFCCC के तहत चार राष्ट्रीय संचार (पहला 2004, दूसरा 2012, तीसरा 2023, चौथा 2025) और चार द्विवार्षिक अद्यतन रिपोर्ट दे चुका है। 2024 से सारे पक्षकार पेरिस समझौते के मज़बूत पारदर्शिता ढाँचे के तहत द्विवार्षिक पारदर्शिता रिपोर्ट (BTR) देते हैं।
भारत और पक्षकारों का सम्मेलन
भारत 2002 में नई दिल्ली में COP8 की मेज़बानी कर चुका है और हर COP में सक्रिय रहा है। भारतीय नेताओं ने कई अहम नतीजे तय किए हैं — 2009 में कोपेनहेगन में मनमोहन सिंह का अपनी मर्ज़ी से किया उत्सर्जन-सघनता घटाने का वादा, 2021 में COP26 में नरेंद्र मोदी की पंचामृत घोषणा। इसी के साथ अंतरराष्ट्रीय सौर गठबंधन और आपदा-रोधी बुनियादी ढाँचे का गठबंधन जैसी पहलें भी शुरू हुईं।
UPSC के लिए UNFCCC
UNFCCC, UPSC के सामान्य अध्ययन पेपर III (पर्यावरण) और पेपर II (अंतरराष्ट्रीय संबंध), दोनों में आता है। उम्मीदवारों को याद रखना चाहिए: दस्तख़त के लिए खुलने की तारीख़ (1992), लागू होने का साल (1994), पक्षकारों की संख्या (198), सचिवालय की जगह (बॉन), तीन अनुबंध, और CBDR-RC का मतलब। प्रीलिम्स में COP, CMP और CMA का फ़र्क़ पूछा जा चुका है; SBSTA और SBI का काम भी; GCF और अनुकूलन कोष का संधि से रिश्ता भी; और यह क्रम भी — रियो 1992 → बर्लिन मैनडेट 1995 → क्योटो 1997 → बाली 2007 → कोपेनहेगन 2009 → पेरिस 2015 → ग्लासगो 2021 → दुबई 2023।
सामान्य प्रश्न
UNFCCC क्या है और यह कब अपनाई गई?
UNFCCC यानी जलवायु परिवर्तन पर संयुक्त राष्ट्र की बुनियादी संधि — जलवायु पर सहयोग की मूल अंतरराष्ट्रीय संधि। 9 मई 1992 को रियो डी जनेरियो के अर्थ समिट में इस पर दस्तख़त के लिए इसे खोला गया और 21 मार्च 1994 को यह लागू हुई। इसके 198 पक्षकार हैं और दुनिया में जिन संधियों को सबसे ज़्यादा देशों ने मंज़ूरी दी है, यह उनमें से एक है।
UNFCCC का मक़सद क्या है?
UNFCCC का अनुच्छेद 2 इसका मक़सद यह बताता है: वायुमंडल में ग्रीनहाउस गैसों की मात्रा को उस स्तर पर थाम देना, जहाँ इंसान की वजह से जलवायु तंत्र में ख़तरनाक दख़ल न हो। यह स्तर ऐसी मियाद में हासिल होना चाहिए कि पारिस्थितिक तंत्र ख़ुद को ढाल सकें, खाद्य उत्पादन पर ख़तरा न आए, और आर्थिक विकास टिकाऊ ढंग से चलता रहे।
CBDR-RC का मतलब क्या है?
CBDR-RC का मतलब है साझा लेकिन अलग-अलग ज़िम्मेदारियाँ और अपनी-अपनी क्षमताएँ। अनुच्छेद 3.1 में दर्ज यह सिद्धांत मानता है कि जलवायु तंत्र बचाने की ज़िम्मेदारी सब देशों की है, लेकिन विकसित देशों ने ऐतिहासिक उत्सर्जन का बड़ा हिस्सा किया है और उनकी क्षमता भी ज़्यादा है, इसलिए आगे उन्हें बढ़ना चाहिए। यही UNFCCC का बुनियादी सिद्धांत है।
अनुबंध I, अनुबंध II और ग़ैर-अनुबंध I देश कौन हैं?
अनुबंध I में 43 औद्योगिक देश और यूरोपीय संघ हैं, जिनमें OECD सदस्य और बदलाव से गुज़र रही अर्थव्यवस्थाएँ शामिल हैं। अनुबंध II, अनुबंध I का ही एक हिस्सा है — मूल OECD सदस्य, जिन पर पैसा देने की अलग ज़िम्मेदारी है। ग़ैर-अनुबंध I में सारे विकासशील देश आते हैं, जैसे भारत, चीन और ब्राज़ील, जिन पर संधि के तहत उत्सर्जन घटाने का कोई गिनती वाला वादा नहीं है।
COP, CMP और CMA में फ़र्क़ क्या है?
COP, UNFCCC की सबसे ऊपर वाली संस्था है। CMP वही COP है जो क्योटो प्रोटोकॉल के पक्षकारों की बैठक के तौर पर बैठती है, और यह 2005 से चल रही है। CMA वही COP है जो पेरिस समझौते के पक्षकारों की बैठक के तौर पर बैठती है, और यह 2016 से चल रही है। तीनों हर साल साथ-साथ बैठती हैं।
UNFCCC का सचिवालय कहाँ है?
UNFCCC का सचिवालय जर्मनी के बॉन में है। यह COP, CMP, CMA और सहायक संस्थाओं का काम सँभालता है। मौजूदा कार्यकारी सचिव ग्रेनेडा के साइमन स्टील हैं, जिन्होंने अगस्त 2022 में पद सँभाला।
भारत ने UNFCCC को कब मंज़ूरी दी?
भारत ने 10 जून 1992 को रियो अर्थ समिट में UNFCCC पर दस्तख़त किए और 1 नवंबर 1993 को इसे मंज़ूरी दी। भारत ग़ैर-अनुबंध I पक्षकार है और उसने अपनी बातचीत की लाइन हमेशा CBDR-RC, जलवायु न्याय और विकास के हक़ पर टिकाई है।
UNFCCC का क्योटो प्रोटोकॉल और पेरिस समझौते से क्या रिश्ता है?
UNFCCC बुनियादी संधि है; क्योटो प्रोटोकॉल (1997) और पेरिस समझौता (2015) उसी के तहत अपनाए गए क़ानूनी दस्तावेज़ हैं। क्योटो प्रोटोकॉल ने उत्सर्जन घटाने के बाध्यकारी लक्ष्य सिर्फ़ अनुबंध I देशों पर रखे; पेरिस समझौता हर पक्षकार पर लागू होता है और हर देश अपनी तय की हुई कोशिशों के ज़रिए इसमें हिस्सा लेता है। दोनों में UNFCCC के CBDR-RC और बराबरी के सिद्धांत बने हुए हैं।