भारत के CAG: अनुच्छेद 148-151, नियुक्ति, शक्तियाँ और रिपोर्ट

CAG का पूरा नाम: भारत के नियंत्रक और महालेखापरीक्षक (Comptroller and Auditor General of India) — संविधान के अनुच्छेद 148 से बनी सर्वोच्च लेखापरीक्षा संस्था, जो संघ और राज्यों के कोष में आने वाली हर रक़म और उनसे ख़र्च होने वाले हर रुपये की जाँच करती है। मौजूदा CAG के. संजय मूर्ति हैं, जो इस पद पर 15वें व्यक्ति हैं और 21 नवंबर 2024 को शपथ लेकर आए।

CAG भारत की संचित निधि से निकलने वाले और उसमें आने वाले हर रुपये का संवैधानिक लेखापरीक्षक है। अनुच्छेद 148 के तहत बना यह पद सरकारी पैसे के हिसाब-किताब पर सबसे मज़बूत संस्था है — डॉ. बी.आर. आंबेडकर ने इसे “शायद भारत के संविधान का सबसे अहम अधिकारी” कहा था। अनुच्छेद 148 से 151 तक नियुक्ति, सेवा की शर्तें, काम और रिपोर्ट देने की ज़िम्मेदारी तय होती है, और नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (कर्तव्य, शक्तियाँ और सेवा शर्तें) अधिनियम, 1971 इसका बारीक ब्योरा देता है।

CAG संघ, हर राज्य, विधानसभा वाले हर केंद्रशासित प्रदेश, संघ या राज्य के राजस्व से बड़े हिस्से तक चलने वाले सभी निकायों, सरकारी कंपनियों और कुछ निगमों के खातों की जाँच करता है। ये लेखापरीक्षा रिपोर्ट संसद में रखी जाती हैं, लोक लेखा समिति उन्हें खंगालती है, और यही विधायिका की कार्यपालिका पर निगरानी की बुनियाद बनती हैं। लेकिन 2024-25 में रिपोर्ट देर से रखे जाने पर — जिनमें आयुष्मान भारत, द्वारका एक्सप्रेसवे और भारतमाला परियोजना की रिपोर्ट शामिल थीं — संस्था की आज़ादी पर बहस फिर छिड़ गई।

यह लेख CAG की संवैधानिक व्यवस्था, नियुक्ति और हटाए जाने की प्रक्रिया, कर्तव्य और शक्तियाँ, तीन तरह की लेखापरीक्षा रिपोर्ट, PAC के साथ रिश्ता और वे हालिया विवाद देखता है जो इस संस्था की स्वायत्तता की परीक्षा ले रहे हैं।

CAG से जुड़ी झटपट बातें

• संवैधानिक अनुच्छेद। अनुच्छेद 148 से 151, भाग V, अध्याय V।
• क़ानून। CAG (कर्तव्य, शक्तियाँ और सेवा शर्तें) अधिनियम, 1971।
• कार्यकाल। 6 साल या 65 साल की उम्र, जो पहले आ जाए।
• हटाना। उसी तरीक़े और उन्हीं आधारों पर जैसे सुप्रीम कोर्ट का जज (अनुच्छेद 124(4))।
• वेतन। सुप्रीम कोर्ट के जज के बराबर; भारत की संचित निधि पर भारित।
• मौजूदा CAG। संजय मूर्ति, 21 नवंबर 2024 को 15वें CAG के रूप में शपथ ली।
• रिपोर्ट किसे। राष्ट्रपति को (संघ) और राज्यपाल को (राज्य), जो उन्हें विधायिका के सामने रखवाते हैं।
• जाँच कौन करता है। लोक लेखा समिति (PAC), सार्वजनिक उपक्रम समिति (COPU) और प्राक्कलन समिति।

संवैधानिक ढाँचा — अनुच्छेद 148 से 151

CAG को कार्यपालिका का अफ़सर नहीं, बल्कि संवैधानिक पदाधिकारी बनाया गया है, और उसकी सेवा शर्तें इसी तरह गढ़ी गई हैं कि उसकी आज़ादी बची रहे।

अनुच्छेद 148 — नियुक्ति और शर्तें

अनुच्छेद 148 कहता है कि भारत का एक नियंत्रक और महालेखापरीक्षक होगा, जिसे राष्ट्रपति अपने हस्ताक्षर और मुहर से नियुक्त करेंगे। CAG छह साल तक या 65 साल की उम्र तक, जो पहले आ जाए, पद पर रहता है। वह राष्ट्रपति को लिखकर इस्तीफ़ा दे सकता है, या उसे उसी तरीक़े और उन्हीं आधारों पर हटाया जा सकता है जैसे सुप्रीम कोर्ट के जज को — साबित हो चुका दुर्व्यवहार या अक्षमता, और संसद के दोनों सदनों के विशेष बहुमत वाले प्रस्ताव पर। वेतन और शर्तें संसद तय करती है और इन्हें सुप्रीम कोर्ट के जज के बराबर रखा गया है; नियुक्ति के बाद इन्हें उस अधिकारी के नुक़सान में बदला नहीं जा सकता।

ख़ास बात यह है कि पद छोड़ने के बाद CAG भारत सरकार या किसी राज्य सरकार में कोई और पद नहीं ले सकता। रिटायरमेंट के बाद की यह रोक इसीलिए है कि लेखापरीक्षक आगे किसी आरामदेह पद की उम्मीद में सरकार को ख़ुश करने के लालच से बचा रहे।

अनुच्छेद 149 — कर्तव्य और शक्तियाँ

अनुच्छेद 149 CAG को संघ, राज्यों और किसी भी दूसरे निकाय के खातों को लेकर वे कर्तव्य और शक्तियाँ देता है जो संसद तय करे। CAG (DPC) अधिनियम, 1971 इसे भरता है: संचित निधि से हुए सारे ख़र्च की जाँच; आकस्मिकता निधि और लोक लेखा के सभी लेन-देन की जाँच; भंडार और स्टॉक की जाँच; कंपनी अधिनियम के तहत सरकारी कंपनियों की जाँच; क़ानून से बने उन निगमों की जाँच जहाँ क़ानून यह कहता हो; और उन निकायों की जाँच जो संघ या राज्य के पैसे से बड़े हिस्से तक चलते हैं।

अनुच्छेद 150 — खातों का रूप

अनुच्छेद 150 कहता है कि संघ और राज्यों के खाते उसी रूप में रखे जाएँगे जो राष्ट्रपति, CAG की सलाह पर, तय करें। 1976 में संघ के स्तर पर लेखा और लेखापरीक्षा अलग होने के बाद CAG संघ के खाते ख़ुद नहीं बनाता, लेकिन उनका रूप तय करता रहता है और ज़्यादातर राज्यों के खाते बनाता भी है और जाँचता भी है।

अनुच्छेद 151 — लेखापरीक्षा रिपोर्ट

अनुच्छेद 151 CAG की रिपोर्ट सदन में रखे जाने को संवैधानिक ज़िम्मेदारी बना देता है। संघ से जुड़ी रिपोर्ट राष्ट्रपति को सौंपी जाती हैं, जो उन्हें संसद के दोनों सदनों में रखवाते हैं। राज्य से जुड़ी रिपोर्ट राज्यपाल को जाती हैं, जो उन्हें राज्य विधानमंडल में रखवाते हैं। राष्ट्रपति या राज्यपाल के पास CAG की रिपोर्ट रोक लेने का कोई अधिकार नहीं है — लेकिन अनुच्छेद 151 यह नहीं कहता कि रिपोर्ट कब तक रखनी है, और यही ख़ाली जगह आज का विवाद बनी है।

CAG की नियुक्ति

CAG की नियुक्ति राष्ट्रपति करते हैं। संविधान न कोई कॉलेजियम बताता है, न सलाह-मशविरे का कोई तरीक़ा; असल में यह नियुक्ति प्रधानमंत्री और मंत्रिमंडल करते हैं और उस पर राष्ट्रपति की मुहर लगती है। यह ढाँचे की कमज़ोरी है — मुख्य चुनाव आयुक्त (अब 2023 के क़ानून के बाद एक समिति चुनती है) या सुप्रीम कोर्ट के जज (कॉलेजियम से) के उलट, CAG वही अकेला संवैधानिक लेखापरीक्षक है जिसे वही कार्यपालिका चुनती है जिसकी जाँच उसे करनी है।

परंपरा यह रही है कि CAG भारतीय लेखा एवं लेखापरीक्षा सेवा (IAAS) से, या कभी-कभी भारतीय प्रशासनिक सेवा से लिया जाए। सुधार के कई सुझाव — 2002 के संविधान समीक्षा आयोग के सामने रखे गए सुझाव और 2013 की एक PIL समेत — कई सदस्यों वाले CAG और कॉलेजियम से नियुक्ति की माँग कर चुके हैं, पर इनमें से कोई भी नहीं अपनाया गया।

CAG के कर्तव्य और शक्तियाँ

CAG की जाँच का दायरा मोटे तौर पर तीन हिस्सों में बँटा है।

वित्तीय लेखापरीक्षा

CAG संघ और हर राज्य के वित्त लेखे और विनियोग लेखे प्रमाणित करता है। वित्त लेखे संचित निधि, आकस्मिकता निधि और लोक लेखा के तहत आमदनी और ख़र्च दिखाते हैं; विनियोग लेखे यह मिलाते हैं कि ख़र्च विधायिका से मंज़ूर अनुदानों के मुताबिक़ हुआ या नहीं। “योग्यता-सहित” या “प्रतिकूल” प्रमाणपत्र गंभीर संकेत होता है कि खाते सरकारी वित्त की सही और साफ़ तस्वीर नहीं दे रहे।

अनुपालन लेखापरीक्षा

अनुपालन लेखापरीक्षा देखती है कि लेन-देन संविधान, क़ानूनों और उनके तहत बने नियमों के मुताबिक़ हैं या नहीं, और ख़र्च ठीक नियम और औचित्य के साथ हुआ या नहीं। “नियमितता” वाला चश्मा बिना मंज़ूरी के हुआ ख़र्च पकड़ता है; “औचित्य” वाला चश्मा — जो CAG की अपनी देन है और लॉयड-जॉर्ज के औचित्य के उसूलों से निकला है — फ़िज़ूल या शाही ख़र्च पकड़ता है, भले ही वह क़ानूनी तौर पर सही हो।

निष्पादन लेखापरीक्षा

निष्पादन लेखापरीक्षा (जिसे पैसे की सही क़ीमत वाली जाँच भी कहते हैं) देखती है कि कोई योजना अपने मक़सद तक कम ख़र्च में, कुशलता से और असरदार तरीक़े से पहुँची या नहीं। CAG के काम की यही शाखा राजनीतिक रूप से सबसे बड़ा असर डालती है — 2G स्पेक्ट्रम की निष्पादन जाँच (2010), कोलगेट रिपोर्ट (2012), और आयुष्मान भारत, द्वारका एक्सप्रेसवे तथा भारतमाला पर हाल की रिपोर्ट, सब निष्पादन लेखापरीक्षा ही हैं।

CAG सरकारी कंपनियों की जाँच भी करता है (कंपनी अधिनियम, 2013 की धारा 143(5)), वैधानिक लेखापरीक्षकों के काम की पूरक जाँच करता है, और उन स्वायत्त निकायों की जाँच करता है जो संघ या राज्य के पैसे से बड़े हिस्से तक (75% या ज़्यादा) चलते हैं।

CAG की लेखापरीक्षा रिपोर्ट

CAG तीन तरह की रिपोर्ट बनाता है।

वित्त और विनियोग लेखों पर रिपोर्ट

ये अनुच्छेद 150 और 151 के तहत तकनीकी प्रमाणपत्र हैं। ये छोटी और औपचारिक होती हैं और खातों के साथ ही पेश की जाती हैं।

अनुपालन लेखापरीक्षा रिपोर्ट

ये मंत्रालयों और विभागों में हुए ग़लत, बेकार या बिना मंज़ूरी के ख़र्च के अलग-अलग मामले सामने लाती हैं। ये क्षेत्रवार होती हैं — रक्षा सेवाएँ, रेलवे, डाक और दूरसंचार, प्रत्यक्ष कर, अप्रत्यक्ष कर — और अलग-अलग सदन में रखी जाती हैं।

निष्पादन लेखापरीक्षा रिपोर्ट

सुर्ख़ियाँ यही रिपोर्ट बटोरती हैं। हर रिपोर्ट किसी एक योजना या कार्यक्रम को उठाती है — मान लीजिए आयुष्मान भारत प्रधानमंत्री जन आरोग्य योजना — और देखती है कि जनता के पैसे से जनता को नतीजा मिला या नहीं। इनके नतीजे अक्सर संसद की बहस, अदालत के आदेश और नीति के नए ढाँचे तक तय करते हैं।

CAG और लोक लेखा समिति

CAG की रिपोर्ट तब तक तकनीकी काग़ज़ है, जब तक लोक लेखा समिति उसे खोलकर न रखे। PAC में संसद के दोनों सदनों के सदस्य होते हैं और 1967 से इसकी अध्यक्षता विपक्ष का सांसद करता है। यह समिति CAG की संघ रिपोर्ट को पैराग्राफ़-दर-पैराग्राफ़ जाँचती है, सचिवों को गवाही के लिए बुलाती है, और अपनी सिफ़ारिशों के साथ रिपोर्ट देती है, जिन पर सरकार को कार्रवाई करनी होती है। CAG PAC के लिए “दोस्त, दार्शनिक और मार्गदर्शक” की तरह बैठता है — बैठकों में जाता है, नतीजे समझाता है और सवाल गढ़ने में मदद करता है।

भारतीय संवैधानिक ढाँचे के संघवाद में विधायिका की वित्तीय जवाबदेही असल में इसी CAG-PAC जोड़ी से चलती है। राज्यों की CAG रिपोर्ट भी इसी तरह राज्य PAC तक जाती हैं।

आज़ादी के कवच — और उनकी हदें

संविधान CAG के चारों तरफ़ तीन दीवारें बनाता है: कार्यकाल की सुरक्षा, वेतन संचित निधि पर भारित (जिस पर वोट नहीं होता), और पद छोड़ने के बाद सरकारी पद पर रोक। CAG के दफ़्तर का प्रशासनिक ख़र्च भी संचित निधि पर भारित है और उस पर वोट नहीं होता।

पर ख़ामियाँ भी हैं। नियुक्ति अकेले कार्यपालिका करती है। राष्ट्रपति किसी तय समय-सीमा में रिपोर्ट रखवाने के लिए बाध्य नहीं हैं। CAG के पास अवमानना की कोई शक्ति नहीं है — एजेंसियाँ जानकारी देने में टालमटोल कर सकती हैं। CAG सरकारी योजनाओं के निजी ठेकेदारों की जाँच तब तक नहीं कर सकता जब तक ठेका ही उसे पहुँच न दे। और सबसे अहम, CAG PPP के निजी रियायतग्राहियों की सीधी जाँच नहीं करता, भले ही उन्हें राजकोषीय घाटे में गिने जाने वाले सरकारी पैसे से वायबिलिटी गैप फंडिंग मिलती हो।

हाल की आलोचना — रिपोर्ट सदन में रखने में देरी, 2024-25

हाल की सबसे तीखी बहस इस बात पर है कि रिपोर्ट सौंपने और उसे संसद में रखने के बीच कितना वक़्त लगता है। 2024-25 में अख़बारों की रिपोर्ट और विपक्ष के सवालों ने बताया कि कई निष्पादन जाँच — आयुष्मान भारत, द्वारका एक्सप्रेसवे, भारतमाला, एयर इंडिया की बिक्री — CAG तैयार कर चुका था, पर वे महीनों तक संसद में नहीं रखी गईं। आलोचक कहते हैं कि अनुच्छेद 151 में संशोधन करके एक तय खिड़की रखी जाए (मान लीजिए, सौंपने से 30 दिन), और उसके बाद रिपोर्ट को सदन में रखा हुआ मान लिया जाए।

बचाव करने वाले कहते हैं कि CAG की रिपोर्ट अपने वक़्त पर सदन में आती रही हैं, कि सदन में रखने से पहले सरकार का जवाब जुटाने में कुछ देर होना प्रक्रिया का हिस्सा है, और आँकड़ों में देखें तो रिपोर्ट रखने की रफ़्तार पिछले दशकों जैसी ही है। फिर भी इस बहस ने एक पुरानी बात दोबारा उठा दी — CAG तब सबसे अच्छा काम करता है जब उसकी रिपोर्ट जल्दी संसद तक पहुँचे और उसकी नियुक्ति की प्रक्रिया पारदर्शी हो।

संवैधानिक ढाँचे में CAG की जगह

CAG उन वैधानिक और संवैधानिक निकायों के बड़े परिवार में बैठता है जिसमें भारत निर्वाचन आयोग, वित्त आयोग और UPSC भी हैं — हर एक को कार्यकाल, वेतन और हटाने की सुरक्षा देकर कार्यपालिका के दबाव से अलग रखा गया है, ताकि वे बिना डर और बिना पक्षपात अपनी निगरानी या बँटवारे की भूमिका निभा सकें। इनमें CAG वही है जिसका काम हर विभाग, हर योजना और हर रुपये को सबसे सीधे छूता है।

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