भारत की संचित निधि: अनुच्छेद 266, लोक लेखा और आकस्मिकता निधि

भारत की संचित निधि (Consolidated Fund of India) भारतीय लोक वित्त का सबसे अहम खाता है — वह संवैधानिक हौज़ जिसमें केंद्र सरकार का वसूला हर रुपया आता है, और जिसमें से ख़र्च होने वाला हर रुपया सिर्फ़ संसद की मंज़ूरी से निकल सकता है। संविधान के अनुच्छेद 266(1) से बनी यह निधि संविधान के तय किए तीन सरकारी खातों में से एक है; बाक़ी दो हैं अनुच्छेद 266(2) के तहत भारत का लोक लेखा और अनुच्छेद 267 के तहत भारत की आकस्मिकता निधि। तीनों खाते मिलकर केंद्र का पूरा पैसा रखते और आगे बढ़ाते हैं।

वित्तीय जवाबदेही के संवैधानिक ढाँचे के बीचोबीच यही निधि बैठती है। संचित निधि पर कोई ख़र्च भारित नहीं किया जा सकता और उसमें से विनियोग (appropriation) नहीं हो सकता, जब तक क़ानून न कहे; कोई कर नहीं लगाया जा सकता और कोई उधार नहीं लिया जा सकता, जब तक क़ानून न कहे; संसद को बताए बिना पैसा हिलाया नहीं जा सकता; और हर लेन-देन नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक की ऑडिट के दायरे में आता है। संचित निधि उस सिद्धांत का क़ानूनी रूप है कि कार्यपालिका जनता का पैसा विधायिका के लिए अमानत में रखती है।

यह लेख अनुच्छेद 266(1) और संवैधानिक योजना, संचित निधि की आमदनी और ख़र्च का ढाँचा, भारित और मतदेय व्यय का फ़र्क़, लोक लेखा, आकस्मिकता निधि (अब बढ़कर 30,000 करोड़ रुपये), CAG की ऑडिट भूमिका, और केंद्रीय बजट की प्रक्रिया में तीनों निधियों के आपसी काम को समझाता है।

भारत की संचित निधि: तुरंत काम आने वाले तथ्य

• संवैधानिक अनुच्छेद। अनुच्छेद 266(1), भाग 12।
• आमदनी। सारा राजस्व, ट्रेज़री बिल/ऋण/अग्रिम से उठाया गया उधार, और ऋण की वापसी में मिला पैसा।
• ख़र्च। केंद्र का सारा ख़र्च — और वह भी सिर्फ़ संसद की मंज़ूरी से।
• लोक लेखा। अनुच्छेद 266(2) — संचित निधि से बाहर का पैसा (PF, लघु बचत, जमा)।
• आकस्मिकता निधि। अनुच्छेद 267 — 30,000 करोड़ रुपये (2021 में 500 करोड़ से बढ़ाई गई)।
• ऑडिट। अनुच्छेद 149 के तहत CAG संचित निधि की आमदनी और ख़र्च दोनों की ऑडिट करता है।
• भारित। भारित व्यय — कर्ज़ की अदायगी, जजों के वेतन, CAG — इन पर वोट नहीं होता।
• मतदेय। अनुदान की माँगें — अनुच्छेद 113 के तहत लोक सभा में मंत्रालय-वार वोट होती हैं।

अनुच्छेद 266 — संवैधानिक योजना

अनुच्छेद 266(1) कहता है:

“अनुच्छेद 267 के उपबंधों के तथा राज्यों को कुछ करों और शुल्कों की शुद्ध आय के पूरे या किसी भाग के सौंपे जाने के बारे में इस अध्याय के उपबंधों के अधीन रहते हुए, भारत सरकार को मिला सारा राजस्व, उस सरकार द्वारा ट्रेज़री बिल, ऋण या अर्थोपाय अग्रिम जारी करके उठाया गया सारा उधार और उस सरकार को ऋण की वापसी में मिला सारा धन एक संचित निधि बनाएगा, जिसका नाम ‘भारत की संचित निधि’ होगा…”

राज्यों के लिए इससे मिलता-जुलता खंड — राज्य की संचित निधि — इसी अनुच्छेद में है। अनुच्छेद 266(2) भारत सरकार को या उसकी तरफ़ से मिले सभी “अन्य लोक धन” के लिए भारत का लोक लेखा बनाता है।

अनुच्छेद 266(3) ख़र्च पर लगा ताला है — भारत की संचित निधि या किसी राज्य की संचित निधि से पैसा क़ानून के मुताबिक़ और संविधान में बताए काम तथा तरीक़े से ही निकाला जा सकता है, वरना नहीं।

ढाँचा साफ़ है। अनुच्छेद 266(1) निधि बनाता है। अनुच्छेद 266(2) लोक लेखा बनाता है। अनुच्छेद 266(3) संचित निधि को संसदीय विनियोग के ताले में बंद करता है। अनुच्छेद 267 आकस्मिकता निधि को एक तंग अपवाद के रूप में बनाता है। और अनुच्छेद 112, 113, 114, 115 तथा 116 वह मशीनरी देते हैं जिससे संसद केंद्रीय बजट की प्रक्रिया के ज़रिए संचित निधि से ख़र्च की मंज़ूरी देती है।

भारत की संचित निधि में क्या आता है

संचित निधि तीन तरह की आमदनी से बनती है।

राजस्व प्राप्तियाँ

• कर राजस्व। सीधे कर (निगम कर, आय कर, पूँजीगत लाभ कर) और परोक्ष कर (सीमा शुल्क, केंद्रीय उत्पाद शुल्क, GST — इसमें केंद्र का हिस्सा, और पुराने बरसों की सेवा कर बकाया)।
• ग़ैर-कर राजस्व। ब्याज से मिलने वाला पैसा, लाभांश और मुनाफ़ा (RBI, PSU, सार्वजनिक उपक्रमों से), सामान्य सेवाओं, सामाजिक सेवाओं और आर्थिक सेवाओं से मिलने वाली रकम, और वित्तीय सेवाएँ (टकसाल, करेंसी, सिक्के)।

पूँजीगत प्राप्तियाँ (ग़ैर-कर्ज़ वाली)

• ऋण की वसूली — पहले राज्य सरकारों, विदेशी सरकारों और सार्वजनिक उपक्रमों को दिए गए कर्ज़ का लौटकर आना।
• विनिवेश से मिली रकम — केंद्रीय सार्वजनिक उपक्रमों में हिस्सेदारी बेचने से।

पूँजीगत प्राप्तियाँ (कर्ज़ वाली)

• आंतरिक कर्ज़ — बाज़ार से लिए गए ऋण, ट्रेज़री बिल, लघु बचत के बदले जारी प्रतिभूतियाँ, RBI को दी गई विशेष प्रतिभूतियाँ।
• बाहरी कर्ज़ — दो-पक्षीय और बहुपक्षीय ऋण (विश्व बैंक, ADB), व्यापारिक उधार।
• अर्थोपाय अग्रिम (Ways and Means Advances) — भारतीय रिज़र्व बैंक से लिया जाने वाला वह पैसा जो आमदनी और भुगतान के बीच की थोड़े समय की खाई भरता है।

तीनों धाराएँ संचित निधि में आती हैं और अलग-अलग धारा के रूप में अपनी पहचान खो देती हैं। निधि में आने के बाद उन्हें सिर्फ़ विनियोग से ही निकाला जा सकता है।

भारत की संचित निधि से क्या बाहर जाता है

संचित निधि का ख़र्च वाला पहलू ख़ुद केंद्रीय बजट है — केंद्र का ख़र्च किया हर रुपया इसी निधि से निकासी के रूप में दिखता है। संविधान कहता है कि ख़र्च को दो तरीक़ों से बाँटा जाए:

• राजस्व और पूँजीगत। राजस्व ख़र्च से कोई संपत्ति नहीं बनती (वेतन, पेंशन, ब्याज, सब्सिडी); पूँजीगत ख़र्च से संपत्ति बनती है (बुनियादी ढाँचा, हिस्सेदारी, राज्यों और PSU को दिए कर्ज़)। यह फ़र्क़ FRBM अधिनियम, 2003 की राह के लिए मायने रखता है।
• भारित और मतदेय। भारित व्यय पर संसद वोट नहीं कर सकती; मतदेय व्यय अनुदान की माँगों के रूप में पेश किया जाता है।

भारत की संचित निधि पर भारित व्यय

अनुच्छेद 112(3) और कुछ दूसरे उपबंध भारित व्यय की सूची देते हैं:

• राष्ट्रपति के वेतन-भत्ते और राष्ट्रपति के दफ़्तर से जुड़ा दूसरा ख़र्च।
• राज्य सभा (Council of States) के सभापति और उपसभापति; तथा लोक सभा (House of the People) के अध्यक्ष और उपाध्यक्ष के वेतन-भत्ते।
• वे कर्ज़ वाले ख़र्च जिनके लिए भारत सरकार ज़िम्मेदार है — ब्याज, ऋण-शोधन निधि के ख़र्च, मूलधन चुकाने के ख़र्च, और उधार उठाने, कर्ज़ की सेवा तथा कर्ज़ चुकाने से जुड़ा दूसरा ख़र्च।
• उच्चतम न्यायालय के न्यायाधीशों को या उनके बारे में देय वेतन, भत्ते और पेंशन।
• संघीय न्यायालय (Federal Court) और उच्च न्यायालयों के न्यायाधीशों को या उनके बारे में देय पेंशन।
• भारत के नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक को या उनके बारे में देय वेतन, भत्ते और पेंशन।
• किसी अदालत या मध्यस्थता अधिकरण के किसी फ़ैसले, डिक्री या अवार्ड को पूरा करने के लिए ज़रूरी कोई रकम।
• कोई भी और ख़र्च जिसे संविधान या संसद ने क़ानून बनाकर इस तरह भारित घोषित किया हो।

इन्हें संचित निधि पर भारित करने की वजह यह है कि संस्थाओं के पद और क़ानूनी दायित्व अनुदान की माँगों पर होने वाले सालाना वोट की राजनीतिक सौदेबाज़ी से बचे रहें। कर्ज़ की अदायगी भारित है क्योंकि भुगतान न होने पर देश डिफ़ॉल्ट में चला जाएगा — संविधान बनाने वालों ने यह नहीं चाहा कि विपक्ष का कोई कटौती प्रस्ताव ऐसी हालत बना दे। जजों के वेतन भारित हैं ताकि न्यायपालिका की आज़ादी बनी रहे। CAG का वेतन भारित है ताकि ऑडिट की आज़ादी बनी रहे।

भारित व्यय पर संसद में चर्चा होती है, वोट नहीं। ये रक़में सीधे अनुच्छेद 114 के तहत आने वाले विनियोग विधेयक में चली जाती हैं।

मतदेय व्यय और अनुदान की माँगें

मतदेय व्यय बाक़ी सब कुछ है। इसे अनुच्छेद 113 के तहत लोक सभा के सामने मंत्रालय-दर-मंत्रालय अनुदान की माँगों के रूप में रखा जाता है। अनुदान की माँगों पर राज्य सभा की कोई शक्ति नहीं है — यह पूरी तरह लोक सभा का काम है और निचले सदन की वित्तीय सर्वोच्चता की सबसे सीधी संवैधानिक अभिव्यक्ति है। पूरी मशीनरी — समिति की जाँच, कटौती प्रस्ताव, गिलोटिन, विनियोग विधेयक — केंद्रीय बजट की प्रक्रिया वाले लेख में समझाई गई है।

भारत का लोक लेखा — अनुच्छेद 266(2)

भारत का लोक लेखा संचित निधि के साथ-साथ चलता है। लोक लेखे में पैसा तब आता है जब सरकार ऐसा पैसा लेती है जिसे वह न्यासी या अमानतदार की हैसियत से रखती है — यानी जो पैसा उसका ख़ुद का नहीं होता।

लोक लेखे के हिस्से:

• लघु बचत। राष्ट्रीय बचत पत्र, किसान विकास पत्र, लोक भविष्य निधि, सुकन्या समृद्धि।
• भविष्य निधि। राज्य भविष्य निधि और सामान्य भविष्य निधि की जमा रकम।
• आरक्षित निधियाँ। ऋण-शोधन निधियाँ, रेलवे और रक्षा सेवाओं की मूल्यह्रास आरक्षित निधियाँ।
• जमा। सिविल जमा, न्यायिक जमा, अदालती जमा, डाक खातों की रकम।
• सस्पेंस और प्रेषण। सरकारों के बीच का हिसाब-किताब, रास्ते में पड़े चेक।

लोक लेखा संचित निधि से अलग होने के दो बड़े नतीजे निकलते हैं:

• लोक लेखे से निकासी के लिए संसदीय विनियोग की ज़रूरत नहीं होती — यह उस पैसे की वापसी है जो पहले से जमाकर्ताओं और अंशदाताओं का है।
• लोक लेखे में शुद्ध बढ़त केंद्र और राज्यों, दोनों के लिए पैसे का एक ज़रिया है। केंद्र राष्ट्रीय लघु बचत निधि से राज्यों को आगे कर्ज़ देता है; शुद्ध बढ़त से बाज़ार से उधार लेने की ज़रूरत घट जाती है।

लोक लेखे की ऑडिट CAG करता है, लेकिन बजट पर होने वाले वोट में यह नहीं आता।

भारत की आकस्मिकता निधि — अनुच्छेद 267

अनुच्छेद 267 संसद को भारत की आकस्मिकता निधि बनाने का अधिकार देता है, “जिसमें समय-समय पर वे रक़में डाली जाएँगी जो क़ानून से तय हों”। इससे मिलती-जुलती राज्य आकस्मिकता निधि राज्य विधानमंडल बनाता है।

आकस्मिकता निधि राष्ट्रपति के हाथ में रहती है। संसद की मंज़ूरी आने तक अचानक आ पड़े ख़र्च को पूरा करने के लिए कार्यपालिका इसमें से पैसा निकालती है — जैसे जब सत्रों के बीच कोई प्राकृतिक आपदा आ जाए, या जब उच्चतम न्यायालय का कोई फ़ैसला फ़ौरन भुगतान माँगे। ख़र्च हो जाने के बाद अनुच्छेद 115 के तहत संसद के सामने अनुपूरक विनियोग विधेयक लाया जाता है और आकस्मिकता निधि को संचित निधि से भर दिया जाता है।

दशकों में आकस्मिकता निधि की रकम बढ़ती रही है। शुरुआत में यह 50 करोड़ रुपये थी, फिर 500 करोड़ रुपये हुई, और वित्त अधिनियम, 2021 से 30,000 करोड़ रुपये कर दी गई — आज यही स्तर है। यह बढ़ोतरी महामारी के तजुर्बे से आई, जब आपातकालीन ख़र्च की ज़रूरत पुरानी रकम से कहीं ऊपर निकल गई।

आकस्मिकता निधि की ऑडिट CAG करता है और इसके काम की रिपोर्ट विनियोग लेखाओं के साथ संसद को दी जाती है।

तीनों निधियों में फ़र्क़

निधियों के बीच पैसे की आवाजाही

असल में तीनों निधियाँ वित्त वर्ष के दौरान लगातार एक-दूसरे से जुड़ी रहती हैं।

• सारा राजस्व भारत की संचित निधि में आता है। संसद बजट मंज़ूर करती है। विनियोग विधेयक निकासी की इजाज़त देता है। मंत्रालय संचित निधि से ख़र्च करते हैं।
• लोक लेखे में लघु बचत, भविष्य निधि की रकम और जमा आती है। लोक लेखे में शुद्ध बढ़त केंद्र की उधार की ज़रूरत पूरी करने में मदद करती है — इससे बाज़ार से लिया जाने वाला शुद्ध उधार घटता है।
• साल के बीच में कोई अचानक ख़र्च आ पड़े तो सरकार भारत की आकस्मिकता निधि से पैसा अग्रिम ले सकती है। इसके बाद वित्त मंत्री अनुपूरक माँग लाते हैं और अनुच्छेद 115 के तहत आकस्मिकता निधि को संचित निधि से भर दिया जाता है।

CAG और संचित निधि की ऑडिट

भारत की संचित निधि की ऑडिट नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक का सबसे बड़ा काम है। संविधान का अनुच्छेद 149 और CAG (कर्तव्य, शक्तियाँ और सेवा की शर्तें) अधिनियम, 1971 CAG से इनकी ऑडिट कराते हैं:

• भारत की संचित निधि तथा राज्यों और केंद्रशासित प्रदेशों की संचित निधियों से हुआ सारा ख़र्च।
• भारत के लोक लेखे और राज्यों के लोक लेखाओं के सारे लेन-देन।
• किसी भी सरकारी विभाग में रखे जाने वाले सभी व्यापार, निर्माण, लाभ-हानि खाते और बैलेंस शीट।

CAG अनुच्छेद 151 के तहत ऑडिट रिपोर्ट राष्ट्रपति को देता है, और ये रिपोर्ट संसद के सामने रखी जाती हैं। लोक लेखा समिति — संसद की एक समिति — CAG की रिपोर्टों और विनियोग लेखाओं की जाँच करती है। जवाबदेही का घेरा यहीं पूरा होता है: केंद्रीय बजट की प्रक्रिया ख़र्च की मंज़ूरी देती है; कार्यपालिका संचित निधि से वह ख़र्च करती है; CAG उसकी ऑडिट करता है; लोक लेखा समिति ऑडिट की समीक्षा करती है; और सुधार वाली सिफ़ारिशें अगले बजट में लौट आती हैं। FRBM अधिनियम, 2003 के पालन वाले दस्तावेज़ भी इसी घेरे में रखे जाते हैं।

राज्यों की संचित निधियाँ और वित्त आयोग

अनुच्छेद 266(1) भारत की संचित निधि के साथ-साथ हर राज्य की संचित निधि भी बनाता है। हर राज्य की निधि उन्हीं संवैधानिक सिद्धांतों पर चलती है — राज्य का सारा राजस्व उसमें आता है, राज्य का सारा ख़र्च भारित या मतदेय होता है, और विनियोग की शक्ति राज्य विधानमंडल के पास होती है। भारत के वित्त आयोग से तय हुए हस्तांतरण — करों का बँटवारा और सहायता अनुदान — भारत की संचित निधि से राज्यों की संचित निधियों में जाते हैं। अरविंद पनगढ़िया की अध्यक्षता वाला 16वाँ वित्त आयोग 2026-31 की अवधि के लिए राज्यों को दिए जाने वाले केंद्रीय करों की शुद्ध आय के हिस्से की सिफ़ारिश करेगा — और काम के लिहाज़ से यही हस्तांतरण किसी भी साल में संचित निधि से निकलने वाली सबसे बड़ी एक लाइन है।

भारत की संचित निधि क्यों मायने रखती है

“प्रतिनिधित्व के बिना कर नहीं” — और इसका आईना, “विनियोग के बिना ख़र्च नहीं” — यह सिद्धांत संविधान में जहाँ ज़मीन पर उतरता है, वह जगह भारत की संचित निधि है। केंद्रीय बजट की प्रक्रिया का हर क़दम इसी निधि से जुड़ता है: वार्षिक वित्तीय विवरण इसी की आमदनी और ख़र्च का विवरण है; अनुदान की माँगें इसी से पैसा निकालने की माँगें हैं; विनियोग विधेयक निकासी की इजाज़त देता है; वित्त विधेयक इसे भरने के लिए कर का अधिकार देता है; और FRBM अधिनियम, 2003 के लक्ष्य राजकोषीय घाटे के अनुपात में लिखे जाते हैं — यानी उस उधार की ज़रूरत के अनुपात में, जो संचित निधि की आमदनी और ख़र्च के बीच की खाई भरती है।

जब धन विधेयक और वित्त विधेयक का सवाल अदालत में जाता है, तो जवाब भारत की संचित निधि — और अनुच्छेद 110(1)(c), (d), (e), (f) — से ही तय होता है। इस लिहाज़ से संचित निधि भारतीय लोक वित्त को एक जगह जोड़ने वाला विचार है — क़ानून, बजट, ऑडिट, संघीय समझौता और विधायिका-कार्यपालिका का संतुलन, सब इसी एक निधि पर टिके हैं।

सामान्य प्रश्न

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