मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909: भारतीय परिषद अधिनियम और पृथक निर्वाचन मंडल

मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909, जो भारतीय परिषद अधिनियम 1909 (Indian Councils Act 1909) की शक्ल में लागू हुए, बीसवीं सदी में अंग्रेज़ों की तरफ़ से भारत में लाए गए पहले बड़े संवैधानिक सुधार थे। नाम लंदन में बैठे भारत सचिव जॉन मॉर्ले और कलकत्ता में बैठे वायसराय लॉर्ड मिंटो पर पड़ा। मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 ने इंपीरियल और प्रांतीय विधान परिषदों को बड़ा किया, भारतीयों को बहस में सीमित हिस्सेदारी दी, और सबसे बड़ा असर यह हुआ कि इन्होंने मुसलमानों के लिए पृथक निर्वाचन मंडल शुरू किए। पृथक निर्वाचन मंडल की शुरुआत को आम तौर पर औपनिवेशिक भारत में सांप्रदायिक राजनीति की औपचारिक शुरुआत माना जाता है। मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 में लोकतंत्र जैसा कुछ था ही नहीं: वायसराय के पास पूरी ताक़त बनी रही, इंपीरियल विधान परिषद में सरकारी खेमे का बहुमत बना रहा, और चुने हुए सदस्य न सरकार गिरा सकते थे, न बजट में संशोधन कर सकते थे। इन सुधारों को समझने का सबसे सही तरीक़ा यही है कि बंगाल विभाजन 1905 के बाद उठी राष्ट्रवाद की लहर का यह एक सोचा-समझा राजनीतिक जवाब था।

पृष्ठभूमि: मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 की ज़रूरत क्यों पड़ी

1909 से पहले के दस साल में भारतीय राजनीति शिष्ट ज्ञापन लिखने से निकलकर जन-आंदोलन तक पहुँच गई थी।

बंगाल विभाजन 1905

लॉर्ड कर्ज़न ने 16 अक्टूबर 1905 को बंगाल का विभाजन सांप्रदायिक लकीर पर किया — एक तरफ़ मुस्लिम-बहुल पूर्वी बंगाल और असम, दूसरी तरफ़ हिंदू-बहुल बंगाल। कर्ज़न ने वजह प्रशासनिक बताई; राजनीतिक असर यह हुआ कि स्वदेशी और बहिष्कार आंदोलन भड़क उठे, जिन्होंने 1905 से 1908 के बीच पूरे बंगाल को अपनी चपेट में ले लिया। ब्रिटिश माल सरेआम अलाव में जलाया गया; भारत में बना कपड़ा, चीनी, नमक और काग़ज़ आगे बढ़ाया गया। आर्थिक विकल्प के तौर पर राष्ट्रीय स्कूल, बंगाल नेशनल कॉलेज और बंगाल केमिकल एंड फार्मास्युटिकल वर्क्स खड़े किए गए।

गरमपंथियों और क्रांतिकारियों का उभार

भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस 1907 में सूरत में टूट गई — एक तरफ़ गोपाल कृष्ण गोखले और सुरेंद्रनाथ बनर्जी वाले नरमपंथी, दूसरी तरफ़ बाल गंगाधर तिलक, बिपिन चंद्र पाल और लाला लाजपत राय वाले गरमपंथी। संवैधानिक आंदोलन से आगे बढ़कर क्रांतिकारी संगठन — बंगाल में अनुशीलन समिति और युगांतर, महाराष्ट्र में अभिनव भारत सोसाइटी — बम और हत्या के रास्ते पर चल पड़े। अप्रैल 1908 का मुज़फ़्फ़रपुर बम, जिसमें ख़ुदीराम बोस और प्रफुल्ल चाकी ने मजिस्ट्रेट किंग्सफ़ोर्ड को निशाना बनाया, अंग्रेज़ों के लिए ख़तरे की घंटी था।

शिमला डेपुटेशन, अक्टूबर 1906

1 अक्टूबर 1906 को आग़ा ख़ान तृतीय की अगुवाई में पैंतीस मुस्लिम नेताओं का एक शिष्टमंडल शिमला में लॉर्ड मिंटो से मिला। शिष्टमंडल ने माँग रखी कि आगे बनने वाली किसी भी सुधरी हुई परिषद में मुसलमानों का प्रतिनिधित्व सिर्फ़ गिनती के आधार पर नहीं, बल्कि “राजनीतिक महत्व” के आधार पर तय हो, और मुसलमान अपने प्रतिनिधि ख़ुद चुनें। मिंटो का जवाब था कि “भारत में ऐसा कोई भी चुनावी प्रतिनिधित्व नुक़सानदेह तरीक़े से नाकाम होगा जो आबादी बनाने वाले समुदायों की आस्थाओं और परंपराओं की परवाह किए बिना सिर्फ़ व्यक्ति को मताधिकार देने की कोशिश करे” — मुस्लिम नेता यही हरी झंडी चाहते थे। कुछ इतिहासकारों ने शिमला डेपुटेशन को “पहले से तय किया गया नाटक” कहा है, क्योंकि मिंटो के प्रधान सचिव डनलप स्मिथ ने इसे भीतर ही भीतर करवाया था। लेकिन सार्वजनिक तौर पर इसका असर साफ़ था।

अखिल भारतीय मुस्लिम लीग, दिसंबर 1906

इसके तीन महीने के भीतर, 30 दिसंबर 1906 को ढाका में अखिल भारतीय मुस्लिम लीग बनी। मेज़बान ढाका के नवाब सलीमुल्लाह थे और पहले अध्यक्ष नवाब विकार-उल-मुल्क। लीग के घोषित मक़सदों में मुसलमानों के राजनीतिक हक़ों की हिफ़ाज़त शामिल थी — वही काम जिसे मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 जल्द ही क़ानून में पक्का करने वाले थे।

मॉर्ले की उदारवादी सरकार

लंदन में हेनरी कैंपबेल-बैनरमैन (1905-08) और उनके बाद एच. एच. एस्क्विथ (1908 से) की उदारवादी सरकार ने जॉन मॉर्ले को इंडिया ऑफ़िस में बिठाया। मॉर्ले ग्लैडस्टन के जीवनीकार थे और ख़ुद को “संवैधानिक उदारवादी” कहते थे। उनका मानना था कि भारतीय असंतोष को सँभालने का रास्ता यही है कि पढ़े-लिखे भारतीयों को प्रशासन में हिस्सा दिया जाए — लेकिन ब्रिटिश संप्रभुता छोड़े बिना। मिंटो के साथ उनका पत्र-व्यवहार (1917 में Recollections नाम से छपा) दिखाता है कि दोनों साफ़ थे कि ये सुधार “संसदीय शासन नहीं हैं” और “संसदीय शासन की आहट तक नहीं हैं”।

मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 के मुख्य प्रावधान

भारतीय परिषद अधिनियम 1909 ने 1861 और 1892 के भारतीय परिषद अधिनियमों में बदलाव किए। इसके प्रावधान तीन चीज़ों को छूते थे: विधान परिषदों की बनावट, उन परिषदों की ताक़त, और कार्यपालिका में भारतीयों की सीमित भूमिका।

बड़ी की गई विधान परिषदें

इंपीरियल विधान परिषद के सदस्य 16 से बढ़ाकर 60 कर दिए गए। इनमें 36 सरकारी सदस्य थे (वायसराय की कार्यकारी परिषद के पदेन सदस्यों समेत) और 24 ग़ैर-सरकारी। ग़ैर-सरकारी सदस्यों में 5 मनोनीत और 27 चुने हुए थे — पर चुनाव सीधा नहीं, निर्वाचक मंडलों के ज़रिए होता था। 28 सरकारी सदस्यों का बहुमत (32 ग़ैर-सरकारी सदस्यों के सामने, जिनमें सिर्फ़ 27 चुने हुए थे) का मतलब था कि सरकार कोई भी वोट हमेशा जीत सकती थी।

प्रांतीय विधान परिषदों को बंगाल, बंबई, मद्रास और संयुक्त प्रांत में 50 सदस्यों तक बढ़ाया गया; पंजाब, बर्मा, मध्य प्रांत, असम और बिहार-उड़ीसा में 30 तक (बिहार-उड़ीसा 1912 में अलग बना)। प्रांतों में ग़ैर-सरकारी सदस्यों का बहुमत होने दिया गया, लेकिन गवर्नर के पास बहुत बड़ी ताक़तें बनी रहीं।

मुसलमानों के लिए पृथक निर्वाचन मंडल

सबसे भारी असर वाला प्रावधान था मुसलमानों के लिए पृथक निर्वाचन मंडल। मुसलमान सिर्फ़ अलग निर्वाचन क्षेत्रों में, अपने लिए आरक्षित सीटों पर, अलग निर्वाचक मंडलों के ज़रिए वोट डालते थे। मुस्लिम मतदाताओं के लिए मताधिकार की शर्त आम मतदाताओं से नीची रखी गई — कम आय, कम संपत्ति और कम पढ़ाई की शर्त — जिसे अंग्रेज़ “वेटेज” कहते थे। जिन प्रांतों में मुसलमान अल्पसंख्यक थे, वहाँ उनका प्रतिनिधित्व जान-बूझकर उनकी आबादी के हिस्से से ऊपर तय किया गया।

भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस ने पृथक निर्वाचन मंडल माँगे ही नहीं थे। कई मुस्लिम नेताओं ने भी इनका विरोध किया, जिनमें नौजवान मुहम्मद अली जिन्ना भी थे। गोखले ने पृथक निर्वाचन मंडल की शुरुआत को “एक ऐसी बुराई जिसका आकार सिर्फ़ आने वाला वक़्त दिखाएगा” कहा। उनका डर सही निकला: पृथक निर्वाचन मंडल मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड सुधार 1919 ने और फैलाए, भारत शासन अधिनियम 1935 ने और गहरे जमा दिए, और आख़िर में ये 1947 के विभाजन की एक वजह बने।

निर्वाचक मंडलों के ज़रिए अप्रत्यक्ष चुनाव

इंपीरियल विधान परिषद के चुने हुए सदस्यों को नागरिक सीधे नहीं चुनते थे। उन्हें एक निर्वाचक मंडल चुनता था, जिसे ख़ुद प्रांतीय विधान परिषदों के ग़ैर-सरकारी सदस्य चुनते थे, और उन्हें नगरपालिका बोर्ड, ज़िला बोर्ड, ज़मींदार, वाणिज्य मंडल और विश्वविद्यालयों के और भी छोटे निर्वाचक मंडल चुनते थे। इस पिरामिड की सबसे नीचे की परत बेहद पतली थी — इंपीरियल विधान परिषद के सारे चुने हुए सदस्य 6,000 से भी कम मतदाता तय करते थे।

विशेष वर्ग निर्वाचन क्षेत्र

सामान्य और मुस्लिम निर्वाचन क्षेत्रों के अलावा मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 ने विशेष वर्ग निर्वाचन क्षेत्र भी बनाए: ज़मींदार, बंगाल चैंबर ऑफ़ कॉमर्स, बॉम्बे चैंबर ऑफ़ कॉमर्स, विश्वविद्यालय और बाग़ान मालिक। वर्ग-प्रतिनिधित्व की यह व्यवस्था भारत शासन अधिनियम 1935 के तहत भी चलती रही।

बहस की बढ़ी हुई ताक़त

परिषदों के ग़ैर-सरकारी सदस्यों को ये हक़ मिले:

• बजट पर ज़्यादा लंबी बहस करना और संशोधन पेश करना, हालाँकि उस पर वोट डालने का हक़ नहीं था।
• जनहित के मामलों पर प्रस्ताव लाना (सरकार उन्हें मानने के लिए बंधी हुई नहीं थी)।
• पहले से चली आ रही मुख्य सवालों की छूट के अलावा पूरक सवाल पूछना।

ये बहस करने की ताक़तें थीं, क़ानून बनाने की नहीं। कोई सदस्य न किसी विधेयक को वोट से गिरा सकता था, न सरकार को, न बजट के किसी मद को।

कार्यकारी परिषदों में भारतीय सदस्य

पहली बार भारतीयों को वायसराय और गवर्नरों की कार्यकारी परिषदों में जगह मिली। सत्येंद्र प्रसन्न सिन्हा को 1909 में वायसराय की कार्यकारी परिषद का विधि सदस्य बनाया गया — ऐसा पद पाने वाले पहले भारतीय। उन्हें नाइट की उपाधि मिली और बाद में लॉर्ड सिन्हा ऑफ़ रायपुर के तौर पर पीयरेज में जगह मिली। लंदन में भारत सचिव की परिषद में भी दो भारतीय नियुक्त हुए। कृष्ण गोपाल गुप्ता और सैयद हुसैन बिलग्रामी पहले थे।

मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 में लोकतंत्र जैसा कुछ क्यों नहीं था

मॉर्ले और मिंटो, दोनों ने सार्वजनिक तौर पर कहा था कि इन सुधारों का मक़सद संसदीय शासन खड़ा करना नहीं है। असली प्रावधान इसी बात की तस्दीक़ करते हैं।

सरकारी बहुमत बना रहा

इंपीरियल विधान परिषद में 36 सरकारी सदस्यों और 5 मनोनीत ग़ैर-सरकारी सदस्यों का जोड़ किसी भी विवादित सवाल पर सरकार का बहुमत पक्का कर देता था। चुने हुए सदस्य बहस कर सकते थे, सरकार को शर्मिंदा कर सकते थे; सरकार के ख़िलाफ़ क़ानून नहीं बना सकते थे।

बेहद छोटा मतदाता वर्ग

सारे स्तरों को जोड़कर भी कुल मतदाता कुछ हज़ार से ज़्यादा नहीं थे। ज़्यादातर भारतीय — किसान, शहरी ग़रीब, औरतें, और वे लोग जिनके पास संपत्ति या आय की शर्त पूरी करने लायक़ कुछ नहीं था — पूरी तरह बाहर थे। भारत शासन अधिनियम 1935 के तहत आख़िरकार जो 3.5 करोड़ मतदाता बने, वे भी बालिग़ आबादी का सिर्फ़ छठा हिस्सा थे; 1909 का मतदाता वर्ग तो उसका भी एक टुकड़ा भर था।

उत्तरदायी सरकार नहीं

मंत्री विधायिका के प्रति जवाबदेह नहीं थे। वायसराय और गवर्नरों को कोई भारतीय संस्था हटा नहीं सकती थी। ऐसा कोई तरीक़ा था ही नहीं जिससे चुने हुए भारतीय प्रतिनिधि कार्यपालिका को नीति बदलने पर मजबूर कर सकें।

सांप्रदायिक ढाँचा

चुने हुए हिस्से को सांप्रदायिक लकीरों पर बाँटकर इन सुधारों ने यह पक्का कर दिया कि परिषद में भारतीयों की जो थोड़ी-सी आवाज़ थी, वह भी बँटी रहे। मुस्लिम सदस्यों के पास राष्ट्रीय सवालों पर सामान्य निर्वाचन क्षेत्रों वाले सदस्यों के साथ खड़े होने की कोई वजह नहीं थी; उनका निर्वाचन क्षेत्र सिर्फ़ मुस्लिम मतदाता था।

आकलन: भारतीय इतिहास में मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909

भारतीय राष्ट्रवादियों ने मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 को नाकाफ़ी और ख़तरनाक बताकर ख़ारिज कर दिया।

कांग्रेस की प्रतिक्रिया

भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस ने 1909 के अपने लाहौर अधिवेशन में परिषदों के विस्तार और कार्यकारी परिषदों में भारतीयों को जगह मिलने का स्वागत किया, लेकिन पृथक निर्वाचन मंडलों की दो-टूक निंदा की। गोखले ने कहा कि ये सुधार शक्ल में एक क़दम आगे हैं और असल में एक क़दम पीछे।

गरमपंथियों की ना

तिलक उस वक़्त मांडले जेल में थे (1908-14), मुज़फ़्फ़रपुर के बमकारों के बचाव में लिखे लेखों पर राजद्रोह की सज़ा के बाद। उन्होंने इन सुधारों को सिरे से ख़ारिज किया। गरमपंथी रुख़ यही था कि स्वराज से कम कुछ मंज़ूर नहीं — और अगले दस साल में यह रुख़ और मज़बूत होता गया।

मुस्लिम लीग की तारीफ़

नई बनी मुस्लिम लीग ने इन सुधारों का गर्मजोशी से स्वागत किया। आग़ा ख़ान तृतीय ने इन्हें मुस्लिम समुदाय के लिए एक अधिकार-पत्र बताया।

सांप्रदायिक राजनीति पर लंबा असर

पृथक निर्वाचन मंडल एक बार शुरू हो गए तो वापस नहीं लिए जा सके। इन्हें ख़त्म करने की हर कोशिश नाकाम रही — नेहरू रिपोर्ट (1928) की भी, कराची प्रस्ताव (1931) की भी। भारत शासन अधिनियम 1935 ने इन्हें सिखों, आंग्ल-भारतीयों, भारतीय ईसाइयों, यूरोपीयों और (थोड़े वक़्त के लिए) दलित वर्गों तक बढ़ा दिया, जिसमें पूना पैक्ट से बदलाव हुआ। पृथक निर्वाचन मंडल की राजनीतिक तर्ज़ — कि मुसलमान भारतीय के तौर पर नहीं, मुसलमान के तौर पर वोट डालें — उसी द्विराष्ट्र सिद्धांत को पालती रही जिसने 1947 का विभाजन दिया।

संवैधानिक सिलसिला

तमाम ख़ामियों के बावजूद मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 भारतीय विधायी निकायों में चुनाव का तत्व पहली बार लाए। इस लिहाज़ से भारतीय परिषद अधिनियम 1909 उस कड़ी का हिस्सा है जो रेगुलेटिंग एक्ट 1773 से शुरू होकर चार्टर एक्टों, भारत शासन अधिनियम 1858, 1861 और 1892 के भारतीय परिषद अधिनियमों, मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड सुधार 1919, भारत शासन अधिनियम 1935 और आख़िर में 1950 के भारतीय संविधान तक जाती है।

UPSC पाठ्यक्रम में मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909

प्रीलिम्स

प्रीलिम्स में आम तौर पर ये चीज़ें पूछी जाती हैं: क़ानून का नाम (भारतीय परिषद अधिनियम 1909), पृथक निर्वाचन मंडल किस साल शुरू हुए (1909), वायसराय की कार्यकारी परिषद में नियुक्त पहला भारतीय (एस. पी. सिन्हा), बड़ी की गई इंपीरियल विधान परिषद का आकार (60), और शिमला डेपुटेशन (1906)।

मेन्स GS-I और GS-II

“आधुनिक भारतीय इतिहास” के तहत मॉर्ले-मिंटो सुधार 1909 को बंगाल विभाजन 1905, सूरत विभाजन (1907), शिमला डेपुटेशन (1906) और मुस्लिम लीग की स्थापना (1906) से जोड़कर पढ़ा जाता है। “भारतीय संविधान का विकास” के तहत ये सुधार भारतीय परिषद अधिनियम 1892 और मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड सुधार 1919 के बीच बैठते हैं, और भारत के संवैधानिक विकास में इनके योगदान पर सवाल बनते हैं।

आम मेन्स सवाल

एक सवाल बार-बार आता है: “1909 के मॉर्ले-मिंटो सुधारों ने भारत में सांप्रदायिक राजनीति के बीज बोए। चर्चा कीजिए।” इसके जवाब में शिमला डेपुटेशन, पृथक निर्वाचन मंडल की शुरुआत, लॉर्ड मिंटो और प्रधान सचिव डनलप स्मिथ की भूमिका, और भारतीय राजनीति पर पड़े लंबे असर का आकलन चाहिए।

सामान्य प्रश्न