प्रवर्तन निदेशालय (ED): PMLA, FEMA और विजय मदनलाल का फ़ैसला

प्रवर्तन निदेशालय (Enforcement Directorate) भारत की वह ख़ास एजेंसी है जो आर्थिक अपराधों की जाँच करती है और वित्त मंत्रालय के राजस्व विभाग के तहत काम करती है। आज़ाद भारत की दूसरी बड़ी केंद्रीय एजेंसियों से पुरानी होने के बावजूद ED का दायरा सिर्फ़ आर्थिक है: विदेशी मुद्रा प्रबंधन अधिनियम 1999 के तहत विदेशी मुद्रा से जुड़े मामले, धन शोधन निवारण अधिनियम 2002 (PMLA) के तहत मनी लॉन्ड्रिंग, और भगोड़ा आर्थिक अपराधी अधिनियम 2018 के तहत भगोड़े आर्थिक अपराधियों से वसूली। पिछले कुछ सालों में यही एजेंसी आर्थिक अपराध के मोर्चे पर सबसे सक्रिय हथियार बनकर उभरी है, जिसने PMLA के तहत दसियों हज़ार करोड़ की संपत्ति कुर्क की है और विशेष अदालतों में मुक़दमे चलाए हैं।

ED का मुखिया प्रवर्तन निदेशक होता है, जो भारत सरकार में अपर सचिव के दर्जे का अफ़सर होता है और जिसका कार्यकाल दो साल तय होता है, जिसे केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम 2003 (2021 में संशोधित) के तहत पाँच साल तक बढ़ाया जा सकता है। एजेंसी का मुख्यालय नई दिल्ली में है और बड़े शहरों में इसके ज़ोनल दफ़्तर हैं। ज़मीन पर काम की रीढ़ भारतीय राजस्व सेवा, भारतीय पुलिस सेवा और भारतीय सीमा शुल्क एवं केंद्रीय उत्पाद शुल्क सेवा से आए अफ़सर हैं।

यह लेख ED के FERA से FEMA तक के सफ़र, PMLA के तहत जाँच के ढाँचे, PMLA की धारा 50 के तहत ED अफ़सरों की ताक़त, विजय मदनलाल चौधरी बनाम भारत संघ (2022) के उस हालिया फ़ैसले जिसने PMLA की प्रक्रिया को सही ठहराया, भगोड़ा आर्थिक अपराधी अधिनियम 2018, और CBI व NIA से इसकी संस्थागत तुलना — इन सबको समेटता है।

प्रवर्तन निदेशालय पर एक नज़र

• स्थापना। 1 मई 1956, आर्थिक मामलों के विभाग में “प्रवर्तन इकाई” के रूप में।
• अभी किस मंत्रालय के तहत। राजस्व विभाग, वित्त मंत्रालय।
• क़ानूनी दायरा। FEMA 1999, PMLA 2002, FEOA 2018, और विदेशी मुद्रा संरक्षण एवं तस्करी निवारण अधिनियम 1974 (सलाहकार भूमिका)।
• मुख्यालय। नई दिल्ली।
• मुखिया। प्रवर्तन निदेशक, अपर सचिव का दर्जा, दो साल का तय कार्यकाल जो पाँच साल तक बढ़ सकता है।
• कैडर। IRS, IPS, ICCES के अफ़सर और एक छोटा ED कैडर।
• पहले वाला क़ानून। विदेशी मुद्रा विनियमन अधिनियम 1973 (FERA), जिसे रद्द करके 1999 में FEMA लाया गया।
• सबसे बड़ा हथियार। PMLA की धारा 5 के तहत अस्थायी कुर्की।
• विशेष अदालतें। PMLA की धारा 43 के तहत विशेष PMLA अदालतें।
• मील का पत्थर फ़ैसला। विजय मदनलाल चौधरी बनाम भारत संघ (2022)।

शुरुआत: प्रवर्तन इकाई (1956) से FEMA तक

प्रवर्तन निदेशालय की शुरुआत 1 मई 1956 को आर्थिक मामलों के विभाग में बनी “प्रवर्तन इकाई” के रूप में हुई, जिसका काम विदेशी मुद्रा विनियमन अधिनियम 1947 को लागू कराना था। 1957 में इस इकाई को “निदेशालय” का दर्जा मिला और 1960 में इसे राजस्व विभाग के तहत ले आया गया। विदेशी मुद्रा विनियमन अधिनियम 1973 (FERA) ने 1947 के क़ानून की जगह ली और एजेंसी की ताक़त काफ़ी बढ़ा दी, जिसमें विदेशी मुद्रा के उल्लंघन पर बिना वारंट तलाशी और गिरफ़्तारी तक शामिल थी।

विदेशी मुद्रा प्रबंधन अधिनियम 1999 ने FERA को रद्द करके उसकी जगह ली, और यह 1 जून 2000 से लागू हुआ। “विनियमन” से “प्रबंधन” तक का यह बदलाव सिर्फ़ नाम का नहीं था। FERA एक आपराधिक क़ानून था, जो विदेशी मुद्रा के उल्लंघन को अपराध मानता था और जिसमें सज़ा का आम रास्ता जेल थी। FEMA ने उसी काम को दीवानी उल्लंघन बना दिया, जिस पर आर्थिक जुर्माना लगता है और जेल सिर्फ़ तब जब जुर्माना न भरा जाए। यह बदलाव 1991 के बाद के आर्थिक उदारीकरण और चालू खाते पर नियंत्रित से प्रबंधित परिवर्तनीयता की ओर बढ़ने को दिखाता है।

प्रवर्तन निदेशालय आज भी FEMA लागू कराता है। FEMA की कार्यवाही न्यायनिर्णयन प्राधिकरण और विदेशी मुद्रा अपीलीय अधिकरण देखते हैं, और क़ानून के सवालों पर अपील उच्च न्यायालय में जाती है।

धन शोधन निवारण अधिनियम 2002

आज ED जो सबसे बड़ा क़ानून लागू कराता है, वह धन शोधन निवारण अधिनियम 2002 है। PMLA इसलिए बनाया गया कि भारत FATF के मानकों और अंतरराष्ट्रीय संगठित अपराध पर संयुक्त राष्ट्र समझौते के तहत अपनी ज़िम्मेदारियाँ पूरी कर सके। यह क़ानून 1 जुलाई 2005 से लागू हुआ और इसमें कई बार संशोधन हुए — ख़ासकर 2009, 2012, 2015, 2019 और 2023 में।

PMLA का ढाँचा तीन खंभों पर टिका है।

मूल अपराध। PMLA की धारा 3 में मनी लॉन्ड्रिंग की परिभाषा है — किसी “अनुसूचित अपराध” से निकली “अपराध की कमाई” को छिपाना, अपने पास रखना, हासिल करना या इस्तेमाल करना। अनुसूची में भारतीय दंड संहिता (अब भारतीय न्याय संहिता), भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, ग़ैरक़ानूनी गतिविधियाँ (रोकथाम) अधिनियम, स्वापक औषधि और मन:प्रभावी पदार्थ अधिनियम और कई दूसरे क़ानूनों के अपराध गिनाए गए हैं। PMLA ख़ुद प्रक्रिया और संपत्ति वसूली का क़ानून है, जो इन्हीं मूल अपराधों की पीठ पर चलता है।

कुर्की और ज़ब्ती। प्रवर्तन निदेशक धारा 5 के तहत उस संपत्ति को अस्थायी रूप से कुर्क कर सकते हैं जिसके बारे में उन्हें लगे कि वह अपराध की कमाई है। इस कुर्की की समीक्षा धारा 8 के तहत न्यायनिर्णयन प्राधिकरण 180 दिन के भीतर करता है, और उसकी पुष्टि के बाद संपत्ति मुक़दमा ख़त्म होने तक कुर्क रहती है। दोष सिद्ध होने पर धारा 8(5) के तहत संपत्ति केंद्र सरकार के पास चली जाती है। बरी होने पर संपत्ति छोड़ दी जाती है।

मुक़दमा। एजेंसी धारा 43 के तहत बनी विशेष PMLA अदालत में “अभियोजन शिकायत” दाख़िल करती है। मुक़दमा दंड प्रक्रिया संहिता (अब भारतीय नागरिक सुरक्षा संहिता) के तहत चलता है, लेकिन PMLA के अपने बदलावों के साथ, जिनमें धारा 45 की मशहूर “दोहरी शर्तें” भी शामिल हैं।

PMLA की धारा 50 और ED की ताक़त

PMLA के तहत ED की जाँच की प्रक्रियागत रीढ़ धारा 50 है, जो ED अफ़सरों को दीवानी अदालत जैसी ताक़त देती है — किसी को भी बुलाना, शपथ पर पूछताछ करना, रिकॉर्ड माँगना, और ऐसे बयान दर्ज करना जो सबूत के तौर पर मान्य होते हैं।

धारा 50 के तहत चार बड़ी ताक़तें ये हैं:

• समन। ED अफ़सर किसी भी ऐसे व्यक्ति को समन भेज सकते हैं जिसका आना PMLA की जाँच या कार्यवाही के लिए ज़रूरी हो। न आने पर PMLA और भारतीय दंड संहिता (BNS) के समन की अवमानना वाले प्रावधानों के तहत सज़ा हो सकती है।
• शपथ पर पूछताछ। बुलाए गए लोगों से शपथ पर पूछताछ हो सकती है। यह पूछताछ सहायक निदेशक से नीचे के दर्जे का अफ़सर नहीं कर सकता। PMLA बुलाए गए व्यक्ति पर सच बोलने की ज़िम्मेदारी डालता है।
• रिकॉर्ड देना। ED अफ़सर जाँच से जुड़ा कोई भी रिकॉर्ड, दस्तावेज़ या इलेक्ट्रॉनिक रिकॉर्ड माँग सकते हैं। मना करने पर सज़ा का प्रावधान है।
• बयान सबूत के तौर पर। धारा 50 के तहत दर्ज बयान PMLA के मुक़दमों में सबूत के तौर पर माने जाते हैं, बशर्ते सुप्रीम कोर्ट के बताए बचाव पूरे हों। PMLA की जाँच और आम आपराधिक जाँच के बीच यही सबसे बड़ा प्रक्रियागत फ़र्क़ है, क्योंकि आम जाँच में CrPC की धारा 161 (अब BNSS की धारा 180) के तहत दिए बयान ख़ुद सबूत नहीं माने जाते।

धारा 50 के बयानों का सबूत माना जाना PMLA का सबसे विवादित हिस्सा रहा है। आलोचक कहते हैं कि यह संविधान के अनुच्छेद 20(3) में दिए ख़ुद के ख़िलाफ़ गवाही न देने के बचाव को दरकिनार कर देता है। ED का कहना है, और विजय मदनलाल में सुप्रीम कोर्ट ने इसे माना भी, कि धारा 50 के तहत काम करने वाले ED अफ़सर भारतीय साक्ष्य अधिनियम के हिसाब से “पुलिस अफ़सर” नहीं हैं, इसलिए पुलिस को दिए बयानों पर लगी रोक यहाँ लागू नहीं होती।

विजय मदनलाल चौधरी बनाम भारत संघ (2022)

PMLA की संवैधानिकता और ED की ताक़तों पर सबसे बड़ा फ़ैसला विजय मदनलाल चौधरी बनाम भारत संघ (जुलाई 2022) है, जो जस्टिस ए. एम. खानविलकर, जस्टिस दिनेश माहेश्वरी और जस्टिस सी. टी. रविकुमार की पीठ का 545 पन्नों का फ़ैसला है। यह फ़ैसला PMLA के अलग-अलग प्रावधानों को चुनौती देने वाली कई जुड़ी हुई याचिकाओं पर आया।

विजय मदनलाल के मुख्य निष्कर्ष ये हैं:

धारा 5 की कुर्की। प्रवर्तन निदेशक द्वारा संपत्ति की अस्थायी कुर्की को संवैधानिक रूप से सही माना गया। अदालत ने 180 दिन के भीतर न्यायनिर्णयन प्राधिकरण की समीक्षा और अपीलीय अधिकरण के अधिकार क्षेत्र को प्रक्रियागत बचाव के तौर पर गिना।

धारा 19 की गिरफ़्तारी। धारा 19 के तहत ED अफ़सरों की गिरफ़्तारी की ताक़त बरक़रार रखी गई। अदालत ने कहा कि PMLA के तहत गिरफ़्तारी लिखित में दर्ज “विश्वास करने के कारण” और गिरफ़्तारी के आधार बताए जाने की शर्त के साथ बँधी है, जिससे संविधान का अनुच्छेद 22 पूरा हो जाता है।

धारा 50 के बयान। अदालत ने धारा 50 के बयानों को सबूत मानने की व्यवस्था बनाए रखी और कहा कि ED अफ़सर पुलिस अफ़सर नहीं हैं, इसलिए साक्ष्य अधिनियम की धारा 25 और CrPC की धारा 162 की रोक यहाँ लागू नहीं होती। हाँ, अदालत ने यह ज़रूर कहा कि बयान अपनी मर्ज़ी से दिए गए हों और उन पर किसी दबाव का दाग़ न हो।

धारा 45 की ज़मानत। धारा 45 की “दोहरी शर्तें” — कि अभियोजक को सुना जाए, और अदालत इस बात से संतुष्ट हो कि यह मानने के वाजिब कारण हैं कि अभियुक्त दोषी नहीं है और ज़मानत पर रहते हुए कोई अपराध नहीं करेगा — PMLA के अपराधों के लिए बरक़रार रखी गईं। अदालत ने 2017 के निकेश ताराचंद शाह वाले उस पुराने फ़ैसले को सीमित कर दिया, जिसने धारा 45 को रद्द कर दिया था।

ECIR। प्रवर्तन मामला सूचना रिपोर्ट (ECIR), जो ED का अपना अंदरूनी दस्तावेज़ है और प्राथमिकी जैसा काम करता है, अंदरूनी दस्तावेज़ ही मानी गई, जिसे अभियुक्त को देना ज़रूरी नहीं। गिरफ़्तारी के आधार बता देना संवैधानिक प्रक्रिया पूरी करने के लिए काफ़ी है।

सुप्रीम कोर्ट में एक पुनर्विचार याचिका लंबित है, ख़ासकर धारा 50 और ECIR वाले निष्कर्षों पर, और PMLA की ज़मानत व संवैधानिक अधिकारों के आपसी रिश्ते पर संविधान पीठ को भेजने की माँग भी उठी है। लेकिन अभी क़ानून विजय मदनलाल ही है।

हाल के संशोधन और 2023 का धन विधेयक वाला सवाल

PMLA में कई वित्त अधिनियमों के ज़रिए संशोधन हुए हैं, जिससे एक अलग संवैधानिक सवाल खड़ा हो गया — क्या इसमें अनुच्छेद 110 के “धन विधेयक” वाले रास्ते से संशोधन किया जा सकता है, जो राज्यसभा को किनारे कर देता है। रोजर मैथ्यू बनाम साउथ इंडियन बैंक (2019) में संविधान पीठ ने यह सवाल बड़ी पीठ को भेज दिया था, और वह मामला अब भी लंबित है।

PMLA में 2019 का संशोधन बड़ा बदलाव था। इसमें धारा 3 के साथ एक स्पष्टीकरण जोड़ा गया कि मनी लॉन्ड्रिंग “लगातार चलने वाला अपराध” है — अपराध की कमाई को अपने पास रखना, छिपाना या इस्तेमाल करना तब तक अपराध बना रहता है जब तक वह व्यक्ति उस कमाई का मज़ा ले रहा है। इस संशोधन ने “अपराध की कमाई” की परिभाषा भी चौड़ी कर दी, जिसमें अब सिर्फ़ अनुसूचित अपराध से निकली संपत्ति ही नहीं, बल्कि विदेश में रखी उतनी ही क़ीमत की संपत्ति भी आ गई।

वित्त अधिनियम 2023 के ज़रिए आया 2023 का संशोधन “राजनीतिक रूप से प्रभावशाली व्यक्तियों” का दायरा बढ़ाता है और प्रैक्टिस करने वाले चार्टर्ड अकाउंटेंट, कंपनी सचिव और कॉस्ट अकाउंटेंट को, जब वे वित्तीय बिचौलिए की तरह काम कर रहे हों, रिपोर्टिंग इकाई की व्यवस्था के दायरे में ले आता है।

संघवाद का पहलू राज्यसभा और मनी लॉन्ड्रिंग से जुड़े संशोधन पास कराने में उसकी भूमिका की बहस में भी सामने आता है, क्योंकि धन विधेयक का रास्ता राज्यों की परिषद की क़ानूनी पकड़ को कम कर देता है।

भगोड़ा आर्थिक अपराधी अधिनियम 2018

भगोड़ा आर्थिक अपराधी अधिनियम 2018 (FEOA) उन बड़े आर्थिक अपराधियों से निपटने के लिए बना जो मुक़दमे से बचने के लिए भारत छोड़कर भाग जाते हैं। यह क़ानून विजय माल्या, नीरव मोदी, मेहुल चोकसी और ललित मोदी के भागने के बड़े मामलों के बाद तैयार हुआ, और यह ED को संपत्ति वसूलने का ज़बरदस्त हथियार देता है।

FEOA के तहत विशेष PMLA अदालत, प्रवर्तन निदेशक के आवेदन पर, किसी व्यक्ति को “भगोड़ा आर्थिक अपराधी” घोषित कर सकती है, अगर:

• उस व्यक्ति के ख़िलाफ़ किसी अनुसूचित अपराध में गिरफ़्तारी वारंट जारी हो चुका हो (FEOA की अनुसूची में ₹100 करोड़ से ऊपर के अपराध आते हैं), और
• वह व्यक्ति आपराधिक मुक़दमे से बचने के लिए भारत छोड़ चुका हो, या मुक़दमे का सामना करने के लिए लौटने से मना कर रहा हो।

एक बार भगोड़ा आर्थिक अपराधी घोषित हो जाने पर विशेष अदालत उस व्यक्ति की संपत्ति ज़ब्त करने का आदेश दे सकती है — अपराध की कमाई भी और बाक़ी संपत्ति भी, भारत में भी और विदेश में भी। इस ज़ब्ती से संपत्ति पर सारे हक़ और मालिकाना ख़त्म हो जाते हैं, और नेकनीयती से जुड़े तीसरे पक्ष को बचाव बहुत सीमित मिलता है।

FEOA का इस्तेमाल विजय माल्या (जनवरी 2019 में घोषित), नीरव मोदी (दिसंबर 2019 में घोषित) और मेहुल चोकसी के मामलों में हुआ है। इस क़ानून की संवैधानिकता को सुप्रीम कोर्ट में चुनौती दी गई है और मामला लंबित है। भारत के आर्थिक-अपराध ढाँचे में संपत्ति वसूलने वाले सबसे कड़े क़ानूनों में FEOA गिना जाता है।

ED बनाम CBI: संस्थागत फ़र्क़

UPSC में एक आम सवाल यही होता है कि प्रवर्तन निदेशालय और केंद्रीय जाँच ब्यूरो में ठीक-ठीक फ़र्क़ क्या है।

क़ानूनी आधार। CBI दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना अधिनियम 1946 और लोकपाल अधिनियम 2013 के तहत काम करता है। ED FEMA 1999, PMLA 2002 और FEOA 2018 के तहत।

किन मामलों में। CBI भ्रष्टाचार (भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम 1988), केंद्र सरकार से भेजे गए आर्थिक अपराध, और अदालतों से भेजे गए आम अपराध देखता है। ED मनी लॉन्ड्रिंग (PMLA) और विदेशी मुद्रा के उल्लंघन (FEMA) देखता है। दोनों का काम इसलिए ओवरलैप करता है कि PMLA की कार्यवाही के लिए एक मूल अनुसूचित अपराध चाहिए, जिसकी जाँच अक्सर CBI या राज्य पुलिस कर रही होती है।

राज्य की सहमति। CBI को DSPE अधिनियम की धारा 6 के तहत राज्य की सहमति चाहिए। PMLA की जाँच के लिए ED को राज्य की सहमति नहीं चाहिए, क्योंकि PMLA केंद्रीय क़ानून है और ED अफ़सरों की ताक़त सीधे उसी से आती है।

रिपोर्टिंग। CBI कार्मिक मंत्रालय के कार्मिक एवं प्रशिक्षण विभाग को रिपोर्ट करता है। ED वित्त मंत्रालय के राजस्व विभाग को।

बयानों की हैसियत। CrPC की धारा 161 (BNSS की धारा 180) के तहत CBI को दिए बयान ख़ुद सबूत नहीं होते। PMLA की धारा 50 के तहत ED को दिए बयान सबूत के तौर पर मान्य हैं।

ज़मानत का पैमाना। CBI के मामलों में ज़मानत के आम सिद्धांत चलते हैं। PMLA के मामलों में धारा 45 की “दोहरी शर्तें” चलती हैं, जिन्हें विजय मदनलाल के फ़ैसले ने अब वापस बहाल कर दिया है।

दोनों एजेंसियाँ अक्सर साथ-साथ जाँच करती हैं, जिसमें CBI मूल भ्रष्टाचार वाला अपराध देखता है और ED उसके बाद मनी लॉन्ड्रिंग वाला हिस्सा। जहाँ आतंकी फंडिंग जुड़ी हो, वहाँ राष्ट्रीय जाँच एजेंसी भी तस्वीर में आ जाती है, और बड़े पैमाने पर जान-माल के नुक़सान वाली घटनाओं में नतीजों से निपटने का काम राष्ट्रीय आपदा मोचन बल देखता है।

UPSC में प्रवर्तन निदेशालय कैसे पूछा जाता है

प्रीलिम्स में ED से यह पूछा जाता है कि वह कौन-से क़ानून लागू कराता है (FEMA, PMLA, FEOA), उसका गठन किस साल हुआ (1956), वह किस मंत्रालय के तहत है (राजस्व विभाग), PMLA में मूल अपराध की शर्त क्या है, और विजय मदनलाल का फ़ैसला क्या कहता है।

मुख्य परीक्षा के GS-II में सवाल एजेंसी की स्वायत्तता, PMLA के प्रावधानों की संवैधानिकता, और केंद्रीय एजेंसियों के राज्य की सहमति को दरकिनार करने के संघवाद वाले असर पर आते हैं। दुरुपयोग की बहस — कि ED का इस्तेमाल राजनीतिक विरोधियों के ख़िलाफ़ बढ़ता जा रहा है — बार-बार लौटने वाला मुद्दा है।

मुख्य परीक्षा के GS-III में आंतरिक सुरक्षा और अर्थव्यवस्था के तहत ED की चर्चा FATF के पालन, आतंकी फंडिंग, हवाला की जाँच और भगोड़े आर्थिक अपराधियों से संपत्ति वसूली के साथ होती है।

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