73वाँ और 74वाँ संविधान संशोधन 1992 1950 के मूल ढाँचे के बाद भारतीय संघवाद का सबसे बड़ा फैलाव है। दोनों ने मिलकर सरकार की एक तीसरी परत खड़ी की, जिसे संविधान ने ही ज़रूरी बनाया — भाग IX के तहत गाँवों की पंचायती राज संस्थाएँ (PRI) और भाग IX-A के तहत शहरी स्थानीय निकाय (नगरपालिकाएँ)। साथ ही इन्होंने ग्यारहवीं और बारहवीं अनुसूची जोड़ीं, जिनमें वे विषय गिनाए गए हैं जिन्हें ये निकाय सँभालते हैं। 1992 से पहले स्थानीय सरकार सिर्फ़ एक नीति निर्देशक तत्व (अनुच्छेद 40) के तौर पर मौजूद थी और पूरी तरह राज्य विधानसभाओं की मर्ज़ी पर टिकी थी। 73वें और 74वें संशोधन 1992 के बाद स्थानीय स्वशासन एक संवैधानिक हक़ बन गया, जिसके साथ चुनाव कराना ज़रूरी है, आरक्षण तय है, वित्त आयोग बनते हैं और काम का दायरा साफ़ लिखा हुआ है।
यह लेख 1992 तक पहुँचाने वाली समितियों, 73वें और 74वें संशोधन की हर अहम बात, स्थानीय प्रतिनिधित्व को बदल देने वाले आरक्षण के ढाँचे, और इस सवाल को देखता है कि ज़मीनी लोकतंत्र पर मुख्य परीक्षा के सवालों में ये संशोधन आज भी UPSC के पसंदीदा क्यों हैं।
पृष्ठभूमि: तीन समितियाँ, चालीस साल
73वें और 74वें संशोधन 1992 तक का सफ़र लंबा है और समितियों से भरा है। UPSC इसका क्रम बार-बार पूछता है:
बलवंत राय मेहता समिति (1957)
समुदाय विकास कार्यक्रम की समीक्षा के लिए बनी इस समिति ने तीन स्तर वाली पंचायती राज व्यवस्था सुझाई — गाँव के स्तर पर ग्राम पंचायत, ब्लॉक के स्तर पर पंचायत समिति और ज़िले के स्तर पर ज़िला परिषद। राजस्थान ने पहली PRI व्यवस्था 2 अक्टूबर 1959 को नागौर में शुरू की, उसके बाद आंध्र प्रदेश ने। लेकिन 1960 के दशक के मध्य तक राजनीतिक अनदेखी और पैसे की कमी से PRI कमज़ोर पड़ने लगीं।
अशोक मेहता समिति (1977-78)
जनता सरकार की बनाई अशोक मेहता समिति ने दो स्तर वाली व्यवस्था सुझाई — ज़िले पर ज़िला परिषद और कई गाँवों को मिलाकर मंडल पंचायत। इसने कर लगाने की अनिवार्य शक्तियों और सीधे चुनाव की भी बात रखी। कर्नाटक, आंध्र प्रदेश और पश्चिम बंगाल ने इस मॉडल पर प्रयोग किए, पर ज़्यादातर राज्यों ने रिपोर्ट को अनदेखा कर दिया।
एल. एम. सिंघवी समिति (1986)
राजीव गांधी सरकार की बनाई यह पहली समिति थी जिसने पंचायती राज को संवैधानिक दर्जा देने की सिफ़ारिश की — यानी PRI ऐसी हों जिन्हें अदालत में लागू कराया जा सके, उनका पाँच साल का कार्यकाल तय हो, और राज्य में एक निर्वाचन आयोग और एक राज्य वित्त आयोग बने। सिंघवी की रिपोर्ट 73वें और 74वें संशोधन 1992 की सीधी वैचारिक पूर्वज है।
राजीव गांधी का 64वाँ संशोधन विधेयक (1989)
राजीव गांधी जुलाई 1989 में PRI को संवैधानिक दर्जा देने के लिए 64वाँ संविधान संशोधन विधेयक लाए। यह लोकसभा से पास हो गया पर राज्यसभा में दो वोट से गिर गया। कांग्रेस की सत्ता में वापसी के बाद पी. वी. नरसिंह राव की सरकार ने इन्हीं प्रस्तावों को 72वें और 73वें विधेयक के तौर पर दोबारा पेश किया — और पास होने के बाद इन्हें 73वाँ और 74वाँ संशोधन 1992 नंबर मिला। दोनों को आधे से ज़्यादा राज्य विधानसभाओं ने मंज़ूरी दी (संघवाद से जुड़े संशोधनों के लिए अनुच्छेद 368 यही माँगता है) और 20 अप्रैल 1993 को राष्ट्रपति की मंज़ूरी मिली। ये क्रमशः 24 अप्रैल 1993 (पंचायती राज दिवस) और 1 जून 1993 से लागू हुए।
भाग IX और भाग IX-A: संवैधानिक ढाँचा
73वें संशोधन 1992 ने पंचायतों पर भाग IX (अनुच्छेद 243 से 243-O) जोड़ा। 74वें संशोधन 1992 ने नगरपालिकाओं पर भाग IX-A (अनुच्छेद 243-P से 243-ZG) जोड़ा। अनुसूची 11 में पंचायतों के लिए 29 विषय गिनाए गए हैं; अनुसूची 12 में नगरपालिकाओं के लिए 18 विषय। (संविधान की अनुसूचियों पर हमारा विस्तृत लेख देखिए।)
अनुच्छेद 243 परिभाषाओं वाला अनुच्छेद है — यह “ग्राम सभा“, “पंचायत”, “गाँव”, “मध्यवर्ती स्तर” और “ज़िला” को परिभाषित करता है।
तीन स्तर वाला ढाँचा
अनुच्छेद 243B के तहत जिस राज्य की आबादी 20 लाख से ऊपर है, उसमें तीन स्तर वाली पंचायत व्यवस्था होनी ही चाहिए:
- ग्राम पंचायत (गाँव का स्तर)
- पंचायत समिति / मध्यवर्ती पंचायत (ब्लॉक का स्तर)
- ज़िला परिषद / ज़िला पंचायत (ज़िले का स्तर)
छोटे राज्य मध्यवर्ती स्तर छोड़ सकते हैं। इसी तरह अनुच्छेद 243Q तीन तरह के शहरी स्थानीय निकाय ज़रूरी बनाता है:
- संक्रमणकालीन क्षेत्रों के लिए नगर पंचायत
- छोटे शहरी इलाक़ों के लिए नगर पालिका परिषद
- बड़े शहरी इलाक़ों के लिए नगर निगम
ग्राम सभा (अनुच्छेद 243A)
ग्राम सभा — गाँव के सभी दर्ज मतदाताओं की सभा — ज़मीनी लोकतंत्र की नींव है। उसकी शक्तियाँ राज्य का क़ानून तय करता है, पर ग्राम सभा को संविधान में जगह मिलना 1992 में पहली बार हुआ। बाद में PESA (1996) ने अनुसूचित क्षेत्रों में एक ज़्यादा ताक़तवर ग्राम सभा पहुँचाई।
आरक्षण: चुपचाप हुई क्रांति
73वें और 74वें संशोधन 1992 में आरक्षण का ढाँचा आपातकाल के बाद के भारतीय संवैधानिक क़ानून का सबसे दूर तक असर डालने वाला सामाजिक न्याय वाला प्रावधान है। अनुच्छेद 243D (पंचायतें) और 243T (नगरपालिकाएँ) यह माँगते हैं:
- अनुसूचित जातियों और अनुसूचित जनजातियों के लिए सीटें उनकी स्थानीय आबादी के हिस्से के अनुपात में आरक्षित।
- सभी सीटों का एक-तिहाई (SC/ST के लिए आरक्षित सीटों को मिलाकर) महिलाओं के लिए आरक्षित।
- अध्यक्ष के पदों का एक-तिहाई SC/ST/महिलाओं के लिए आरक्षित।
- राज्य अन्य पिछड़ा वर्ग (OBC) के लिए अलग से आरक्षण दे सकते हैं।
बिहार, मध्य प्रदेश, राजस्थान, उत्तराखंड, आंध्र प्रदेश, महाराष्ट्र, त्रिपुरा और छत्तीसगढ़ सहित कई राज्यों ने उसके बाद महिलाओं का आरक्षण 50% कर दिया है। इसका कुल नतीजा यह है कि भारत में क़रीब 14 लाख महिलाएँ स्थानीय सरकार के चुने हुए पदों पर हैं — किसी भी लोकतंत्र में महिलाओं का सबसे बड़ा ऐसा जमावड़ा।
चुनाव कराना ज़रूरी और पाँच साल का कार्यकाल
अनुच्छेद 243E और 243U हर पंचायत और नगरपालिका का पाँच साल का कार्यकाल तय करते हैं। चुनाव इनमें से किसी एक हद के भीतर पूरे हो जाने चाहिए:
- पाँच साल का कार्यकाल ख़त्म होने से पहले, या
- निकाय भंग होने के छह महीने के भीतर
अगर कोई पंचायत या नगरपालिका समय से पहले भंग हो जाए, तो नया निकाय सिर्फ़ बचा हुआ कार्यकाल ही पूरा करता है — पूरे पाँच साल नहीं (बशर्ते बचा हुआ समय छह महीने से कम न हो)।
राज्य निर्वाचन आयोग (अनुच्छेद 243K, 243ZA)
हर राज्य में एक राज्य निर्वाचन आयोग होना चाहिए, जिसमें राज्यपाल का नियुक्त किया राज्य निर्वाचन आयुक्त होता है। मतदाता सूची तैयार करने और स्थानीय निकायों के चुनाव कराने का अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण यही आयोग करता है। राज्य निर्वाचन आयोग भारत निर्वाचन आयोग से अलग और स्वतंत्र हैं और सीधे राज्यपाल को रिपोर्ट करते हैं।
राज्य वित्त आयोग (अनुच्छेद 243-I, 243Y)
हर राज्य को हर पाँच साल में एक राज्य वित्त आयोग (SFC) बनाना होता है। SFC ये सिफ़ारिशें करता है:
- राज्य और पंचायतों/नगरपालिकाओं के बीच कर, शुल्क, पथकर और फ़ीस का बँटवारा
- कौन-से कर स्थानीय निकायों को सौंपे जा सकते हैं, यह तय करना
- राज्य की संचित निधि से सहायता अनुदान
- स्थानीय निकायों की माली हालत सुधारने के उपाय
अनुच्छेद 280(3)(bb) और (c) के तहत केंद्रीय वित्त आयोग भी ऐसे उपाय सुझाता है जिनसे राज्य की संचित निधि बढ़े और स्थानीय निकायों को ज़्यादा संसाधन मिलें। 15वें वित्त आयोग ने 2021-26 के लिए स्थानीय निकायों को ₹4.36 लाख करोड़ दिए — अब तक का सबसे बड़ा हिस्सा।
ज़िला योजना समिति (अनुच्छेद 243ZD)
हर ज़िले में एक ज़िला योजना समिति (DPC) होनी चाहिए, जो पंचायतों और नगरपालिकाओं की बनाई योजनाओं को एक जगह जोड़े और ज़िले के विकास की मसौदा योजना तैयार करे। DPC का कम से कम चार-पाँचवाँ हिस्सा चुने हुए प्रतिनिधियों का होना चाहिए।
महानगर योजना समिति (अनुच्छेद 243ZE)
10 लाख या उससे ज़्यादा आबादी वाले महानगरीय इलाक़ों के लिए एक महानगर योजना समिति (MPC) बनानी होती है, जो उसमें आने वाली सभी नगरपालिकाओं और पंचायतों की योजनाओं को जोड़े। इसके कम से कम दो-तिहाई सदस्य चुने हुए प्रतिनिधि होने चाहिए।
काम का दायरा: अनुसूची 11 और 12
अनुसूची 11 (पंचायतें) — 29 विषय
कृषि, भूमि सुधार, लघु सिंचाई, पशुपालन, मत्स्य पालन, सामाजिक वानिकी, लघु वन उत्पाद, छोटे उद्योग, खादी, ग्रामीण आवास, पीने का पानी, ईंधन और चारा, सड़कें, ग्रामीण विद्युतीकरण, ग़ैर-परंपरागत ऊर्जा, ग़रीबी दूर करना, शिक्षा (प्राथमिक और माध्यमिक), तकनीकी प्रशिक्षण, बड़ों की साक्षरता, पुस्तकालय, सांस्कृतिक गतिविधियाँ, बाज़ार, स्वास्थ्य, परिवार कल्याण, महिला और बाल विकास, समाज कल्याण, कमज़ोर तबक़ों का कल्याण, सार्वजनिक वितरण, सामुदायिक संपत्ति।
अनुसूची 12 (नगरपालिकाएँ) — 18 विषय
शहरी नियोजन, भूमि उपयोग का नियमन, आर्थिक और सामाजिक विकास की योजना, सड़कें और पुल, जलापूर्ति, जनस्वास्थ्य, अग्निशमन सेवाएँ, शहरी वानिकी, कमज़ोर तबक़ों की सुरक्षा, झुग्गी सुधार, शहरी ग़रीबी दूर करना, शहरी सुविधाएँ (पार्क, बाग़, खेल के मैदान), सांस्कृतिक और शैक्षिक पहलुओं को बढ़ावा, दफ़नाना और क़ब्रिस्तान, कांजी हाउस, जन्म-मृत्यु के आँकड़े, सार्वजनिक सुविधाएँ, कसाईख़ानों का नियमन।
राज्य इनमें से कोई भी या सारे विषय स्थानीय निकायों को सौंप सकते हैं। असल में कितना सौंपा गया — 3F, यानी काम (Functions), पैसा (Funds) और कर्मचारी (Functionaries) — यह राज्यों में बहुत अलग-अलग है और UPSC के GS-II में हमेशा बना रहने वाला मुद्दा है।
अपवाद और ख़ास मामले
- अनुच्छेद 243M: भाग IX अनुसूचित क्षेत्रों (पाँचवीं अनुसूची) और जनजातीय क्षेत्रों (छठी अनुसूची) पर लागू नहीं होता। यह नगालैंड, मेघालय, मिज़ोरम, मणिपुर के पहाड़ी इलाक़ों और दार्जिलिंग गोरखा हिल काउंसिल पर भी लागू नहीं होता। अनुसूचित क्षेत्रों में सुरक्षा उपायों के साथ PRI पहुँचाने के लिए PESA (1996) बनाया गया।
- अनुच्छेद 243ZC: भाग IX-A अनुसूचित और जनजातीय क्षेत्रों पर लागू नहीं होता।
UPSC राजव्यवस्था के लिए ये क्यों मायने रखते हैं
73वाँ और 74वाँ संशोधन 1992 प्रीलिम्स, GS-II मुख्य परीक्षा और निबंध — तीनों में पूछे जाते हैं:
- संघवाद की तीसरी परत: 1992 ने भारतीय संघवाद को दो परतों से तीन परतों वाला कैसे बना दिया।
- आरक्षण: PRI में महिलाओं का आरक्षण लोकसभा और विधानसभाओं के लिए आए 106वें संशोधन (नारी शक्ति वंदन अधिनियम, 2023) से तीन दशक पहले आ चुका था।
- सौंपने में कमी: 3F की समस्या, और ज़्यादातर राज्यों ने काम तो सौंप दिया पर पैसा और कर्मचारी क्यों नहीं सौंपे।
- संविधान के भागों से जुड़ाव — भाग IX और IX-A ने पूरी एक नई परत जोड़ दी।
बड़े संदर्भ के लिए 42वाँ संशोधन 1976 (जिसने ताक़त केंद्र में समेटी), 44वाँ संशोधन 1978 (जिसने नागरिक आज़ादी लौटाई) और 103वाँ संशोधन EWS (जिसने आरक्षण को आर्थिक आधार तक बढ़ाया) पर हमारे लेख देखिए।
सामान्य प्रश्न
73वाँ और 74वाँ संशोधन कब पास हुए?
दोनों संसद से दिसंबर 1992 में पास हुए। इन्हें 20 अप्रैल 1993 को राष्ट्रपति की मंज़ूरी मिली और ये क्रमशः 24 अप्रैल 1993 (पंचायती राज दिवस) और 1 जून 1993 से लागू हुए।
73वें संशोधन ने क्या किया?
73वें संशोधन ने संविधान में भाग IX (अनुच्छेद 243 से 243-O) और अनुसूची 11 जोड़ी, तीन स्तर वाली पंचायती राज व्यवस्था को संवैधानिक दर्जा दिया, और पाँच साल का कार्यकाल, नियमित चुनाव, SC/ST और महिलाओं के लिए आरक्षण, एक राज्य निर्वाचन आयोग और एक राज्य वित्त आयोग ज़रूरी बनाए।
74वें संशोधन ने क्या किया?
74वें संशोधन ने भाग IX-A (अनुच्छेद 243-P से 243-ZG) और अनुसूची 12 जोड़ी, और तीन तरह के शहरी स्थानीय निकायों — नगर पंचायत, नगर पालिका परिषद और नगर निगम — को संवैधानिक दर्जा दिया, उसी पाँच साल के कार्यकाल, उसी आरक्षण और उसी SEC/SFC ढाँचे के साथ जो पंचायतों पर लागू है।
पंचायतों और नगरपालिकाओं में महिलाओं के लिए कितना आरक्षण है?
संशोधनों ने सीटों और अध्यक्ष के पदों में महिलाओं के लिए एक-तिहाई आरक्षण ज़रूरी बनाया। बिहार, मध्य प्रदेश, राजस्थान, महाराष्ट्र, छत्तीसगढ़, त्रिपुरा और आंध्र प्रदेश सहित कई राज्यों ने इसे बाद में 50% कर दिया।
राज्य वित्त आयोग क्या है?
राज्य वित्त आयोग (अनुच्छेद 243-I और 243Y) को राज्यपाल हर पाँच साल में बनाते हैं, ताकि वह राज्य और स्थानीय निकायों के बीच करों के बँटवारे, सहायता अनुदान और स्थानीय निकायों की माली हालत सुधारने के उपायों पर सिफ़ारिश करे।
पंचायती राज के तीन स्तर कौन-से हैं?
ग्राम पंचायत (गाँव), पंचायत समिति या मध्यवर्ती पंचायत (ब्लॉक), और ज़िला परिषद या ज़िला पंचायत (ज़िला)। जिन राज्यों की आबादी 20 लाख से कम है, वे मध्यवर्ती स्तर छोड़ सकते हैं।
भाग IX-A कहाँ लागू नहीं होता?
पाँचवीं अनुसूची के अनुसूचित क्षेत्रों, छठी अनुसूची के जनजातीय क्षेत्रों, नगालैंड, मेघालय, मिज़ोरम, मणिपुर के पहाड़ी इलाक़ों और दार्जिलिंग गोरखा हिल काउंसिल के इलाक़े पर (अनुच्छेद 243ZC)। अनुसूचित क्षेत्रों में PESA (1996) ने एक बदले हुए रूप में PRI का ढाँचा पहुँचाया।
ग्यारहवीं अनुसूची क्या है?
73वें संशोधन से जुड़ी अनुसूची 11 में वे 29 विषय गिनाए गए हैं जो राज्य पंचायतों को सौंप सकते हैं — जिनमें कृषि, पीने का पानी, प्राथमिक शिक्षा, स्वास्थ्य और ग़रीबी दूर करना शामिल हैं। अनुसूची 12 (74वें संशोधन से जुड़ी) में नगरपालिकाओं के लिए 18 विषय हैं, जिनमें शहरी नियोजन, जलापूर्ति और जनस्वास्थ्य शामिल हैं।
