भारत में गैर-संवैधानिक और अतिरिक्त-संवैधानिक निकाय

दस अभ्यर्थियों से पूछिए कि NITI Aayog संवैधानिक निकाय है, सांविधिक है या गैर-संवैधानिक — आपको तीन अलग-अलग आत्मविश्वास भरे जवाब मिलेंगे और बहुत सारी हिचकिचाहट। सच यह है कि NITI Aayog के पीछे न कोई अनुच्छेद (Article) है, न कोई अधिनियम (Act)। यह इसलिए मौजूद है क्योंकि केंद्रीय मंत्रिमंडल (Union Cabinet) ने 1 January 2015 को एक प्रस्ताव पारित किया था। यही एक तथ्य इसे उस श्रेणी में डाल देता है, जिसका ज़िक्र ज़्यादातर राजव्यवस्था की किताबें यूँ ही करके आगे बढ़ जाती हैं और ठीक से समझाती कभी नहीं।

यही वह लेख है जो इसे ठीक से समझाता है। “गैर-संवैधानिक” शब्द लोगों को उलझा देता है, क्योंकि UPSC इसे दो अलग-अलग अर्थों में इस्तेमाल करता है, और इस दायरे में आने वाले निकाय (NITI Aayog, CBI, पुराना योजना आयोग, राष्ट्रीय विकास परिषद) ठीक वही हैं जो बार-बार Prelims और Mains में आते रहते हैं। इस वर्गीकरण को एक बार साफ़ कर लीजिए, और राजव्यवस्था के सवालों का एक पूरा गुच्छा अंदाज़ा लगाने का खेल नहीं रह जाता।

“गैर-संवैधानिक” और “अतिरिक्त-संवैधानिक” का असली मतलब क्या है

गैर-संवैधानिक निकाय बस वह कोई भी निकाय है जिसे संविधान (Constitution) नहीं बनाता। यही इसका व्यापक अर्थ है, और यह उससे कहीं चौड़ा है जितना ज़्यादातर लोग मानते हैं। इसमें दो बहुत अलग तरह के निकाय आते हैं: वे जो संसद के किसी अधिनियम से जन्म लेते हैं (सांविधिक यानी statutory), और वे जो बिना किसी क़ानून के सिर्फ़ सरकारी आदेश से बनते हैं (अतिरिक्त-संवैधानिक यानी extra-constitutional या गैर-सांविधिक)।

तो जब किसी सवाल में “गैर-संवैधानिक” कहा जाता है, तो उसका मतलब आमतौर पर होता है “जो संविधान में नहीं है” — और इसमें तकनीकी रूप से राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (एक सांविधिक निकाय) भी उतना ही शामिल है जितना NITI Aayog (पूरी तरह कार्यकारी रचना)। संकरा वाक्यांश “अतिरिक्त-संवैधानिक” या “गैर-सांविधिक” सिर्फ़ दूसरे समूह की ओर इशारा करता है: वे निकाय जो किसी कार्यकारी प्रस्ताव या मंत्रिमंडल के फ़ैसले से बनते हैं, जिनके पीछे कोई संस्थापक क़ानून नहीं होता। पूरी उलझन यही एक वाक्य में है। “गैर-संवैधानिक” बड़ा तंबू है; “अतिरिक्त-संवैधानिक / गैर-सांविधिक” उसके भीतर का कमरा है।

इसे याद रखने का सबसे साफ़ तरीक़ा यह है। असल में तीन श्रेणियाँ हैं, जिन्हें इस आधार पर क्रम दिया गया है कि उन्हें ख़त्म करना कितना मुश्किल है:

• संवैधानिक निकाय: संविधान में लिखा हुआ। इसे ख़त्म करने के लिए संविधान संशोधन चाहिए। उदाहरण: निर्वाचन आयोग (Election Commission, अनुच्छेद 324)।
• सांविधिक (statutory) निकाय: संसद के किसी साधारण अधिनियम से बना। साधारण बहुमत उस अधिनियम को रद्द कर सकता है और निकाय ख़त्म हो जाता है। उदाहरण: राष्ट्रीय हरित अधिकरण (National Green Tribunal, NGT Act, 2010)।
• कार्यकारी / गैर-सांविधिक निकाय: मंत्रिमंडल के प्रस्ताव, कार्यकारी आदेश या अधिसूचना से बना। इसकी रक्षा कोई क़ानून नहीं करता, इसलिए उस वक़्त की सरकार इसे दूसरे प्रस्ताव से ख़त्म कर सकती है। उदाहरण: NITI Aayog।

अगर आप यह अंतर निकाय-दर-निकाय खुलकर देखना चाहते हैं, तो हमारा भारत में सांविधिक और संवैधानिक निकायों पर लेख पहली दो श्रेणियों को विस्तार से रखता है, और संवैधानिक निकायों की पूरी सूची वह सब कुछ समेटती है जो संविधान खुद बनाता है। यह लेख जानबूझकर तीसरी श्रेणी और उसके आसपास के धुंधले इलाक़ों में रहता है।

संवैधानिक निकाय: वह आधार जिससे आप तुलना कर रहे हैं

संवैधानिक निकाय वे हैं जिन्हें संविधान सीधे नाम लेकर बनाता है, और जिनकी संरचना तथा शक्तियाँ ख़ास अनुच्छेदों में तय होती हैं। आप संविधान में संशोधन किए बिना इन्हें छू नहीं सकते, यही वजह है कि ये पदानुक्रम में सबसे ऊपर बैठते हैं।

यहाँ आपको इनकी बस संक्षिप्त ज़रूरत है, क्योंकि असली बात तुलना की है। मूल सूची: संघ लोक सेवा आयोग (Union Public Service Commission, अनुच्छेद 315), भारत निर्वाचन आयोग (Election Commission of India, अनुच्छेद 324), नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (Comptroller and Auditor General, अनुच्छेद 148), वित्त आयोग (Finance Commission, अनुच्छेद 280), भारत का महान्यायवादी (Attorney General of India, अनुच्छेद 76), राष्ट्रीय अनुसूचित जाति आयोग (अनुच्छेद 338) और राष्ट्रीय अनुसूचित जनजाति आयोग (अनुच्छेद 338A), और सबसे नया सदस्य GST Council (अनुच्छेद 279A, जो 101वें संविधान संशोधन, 2016 से जोड़ा गया)। राष्ट्रीय पिछड़ा वर्ग आयोग (National Commission for Backward Classes) को याद रखना उपयोगी है क्योंकि यह सीढ़ी चढ़ गया: यह 102वें संशोधन, 2018 तक सांविधिक था, जिसने इसे अनुच्छेद 338B के तहत संवैधानिक बना दिया। यह बदलाव Prelims का पसंदीदा जाल है।

इस श्रेणी की पहचान का परीक्षण एक और साफ़ है। अगर किसी निकाय का अधिकार किसी अनुच्छेद से बहता है, तो वह संवैधानिक है। नीचे की किसी भी श्रेणी का कोई निकाय यह कसौटी पास नहीं करता।

गैर-संवैधानिक और अतिरिक्त-संवैधानिक निकाय: इस लेख का केंद्र

यही वह श्रेणी है जिसे अभ्यर्थी ग़लत करते हैं, इसलिए यहाँ रुककर चलिए। अतिरिक्त-संवैधानिक या गैर-सांविधिक निकाय वह है जो पूरी तरह कार्यकारी कार्रवाई से बनता है — किसी मंत्रिमंडल प्रस्ताव या सरकारी अधिसूचना से, जिसके पीछे न संविधान है न कोई अधिनियम। इसे रातों-रात बनाया जा सकता है और रातों-रात भंग किया जा सकता है, और यही बात इसे लचीला भी बनाती है और कमज़ोर भी।

NITI Aayog इसका पाठ्यपुस्तक वाला उदाहरण है। नेशनल इंस्टीट्यूशन फ़ॉर ट्रांसफ़ॉर्मिंग इंडिया को 1 January 2015 को एक केंद्रीय मंत्रिमंडल प्रस्ताव से स्थापित किया गया, जिसने योजना आयोग की जगह ली। कोई NITI Aayog Act नहीं है। यह भारत सरकार के लिए एक नीति थिंक टैंक है जो सहकारी संघवाद (cooperative federalism) को बढ़ावा देता है, और चूँकि यह सिर्फ़ एक प्रस्ताव पर टिका है, इसलिए भविष्य की कोई सरकार इसे उसी तरह बदल सकती है जैसे यह बना था। जब कोई सवाल ऐसा निकाय पूछता है जो “न संवैधानिक है, न सांविधिक,” तो NITI Aayog ही वह जवाब है जिसकी वे तलाश में होते हैं।

योजना आयोग (Planning Commission), NITI Aayog का पूर्ववर्ती, इसी तरह का प्राणी था। इसे March 1950 में भारत सरकार के एक प्रस्ताव से स्थापित किया गया और इसने 65 साल तक पंचवर्षीय योजनाएँ चलाईं। यह कभी क़ानून से नहीं बना, और ठीक इसी वजह से सरकार 2014 में इसे संसद में गए बिना ख़त्म कर सकी। इससे गहराई से जुड़ी राष्ट्रीय विकास परिषद (National Development Council, NDC), जिसे 1952 में एक कार्यकारी प्रस्ताव से केंद्र और राज्यों को योजनाओं पर एक साथ लाने के लिए बनाया गया, उसी कारण से एक गैर-सांविधिक निकाय है।

अब वह निकाय जिस पर सब बहस करते हैं: केंद्रीय जाँच ब्यूरो (Central Bureau of Investigation, CBI)। CBI को आमतौर पर गैर-संवैधानिक जाँच निकायों में रखा जाता है, और आप इसे कई स्रोतों में इसी तरह सूचीबद्ध देखेंगे, लेकिन आपको बारीकी सही बतानी होगी वरना अंक चला जाएगा। CBI खुद 1 April 1963 के भारत सरकार के एक प्रस्ताव से स्थापित हुई थी, न कि किसी अधिनियम से। पर यह अपना सारा काम — हर तलाशी, हर गिरफ़्तारी, हर आरोपपत्र — दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना अधिनियम, 1946 (Delhi Special Police Establishment Act, 1946) के तहत करती है। तो सटीक स्थिति यह है: CBI संविधान की रचना नहीं है, और एक संगठन के रूप में इसे एक कार्यकारी प्रस्ताव से गठित किया गया, फिर भी यह अपनी पुलिस शक्तियाँ और क़ानूनी ताक़त एक अधिनियम — DSPE Act — से लेती है। यही वजह है कि सावधान जवाब CBI को एक गैर-संवैधानिक निकाय कहते हैं जो अपना अधिकार DSPE Act से लेती है, बजाय इसे सीधे “सांविधिक” या “गैर-सांविधिक” कहने के। अगर आप गहरी संरचना और स्वायत्तता की बहस चाहते हैं, तो हमारा CBI लेख सहमति प्रावधानों और “पिंजरे के तोते” विवाद में जाता है।

केंद्रीय सतर्कता आयोग (Central Vigilance Commission, CVC) ऐसे निकाय का सबसे साफ़ उदाहरण है जिसने श्रेणी बदली, इसलिए इसका पहले-और-बाद वाला रूप याद कर लीजिए। CVC ने अपनी शुरुआत एक गैर-सांविधिक निकाय के रूप में की, जो संथानम समिति की सिफ़ारिश पर 11 February 1964 के भारत सरकार के प्रस्ताव से जन्मा। यह क़रीब चार दशक तक गैर-सांविधिक बना रहा। फिर, हवाला कांड पर विनीत नारायण मामले (1997) में उच्चतम न्यायालय (Supreme Court) के निर्देशों के बाद, संसद ने केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003 बनाया, जो 11 September 2003 को लागू हुआ और CVC को एक सांविधिक निकाय बना दिया। तो CVC वह दुर्लभ संस्था है जिसे आप साल के हिसाब से दो अलग श्रेणियों में सही-सही रख सकते हैं: 2003 से पहले गैर-सांविधिक, बाद में सांविधिक।

दो और निकाय जिन्हें लोग ग़लती से “अतिरिक्त-संवैधानिक” भीड़ में डाल देते हैं, जबकि वे असल में सांविधिक हैं। लोकपाल (Lokpal) एक सांविधिक भ्रष्टाचार-रोधी लोकपाल है जो लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 से बना, जो 16 January 2014 को लागू हुआ — तो इसके पास एक साफ़ संस्थापक क़ानून है और यह अतिरिक्त-संवैधानिक नहीं है। राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (National Human Rights Commission, NHRC) भी सांविधिक है, जो मानवाधिकार संरक्षण अधिनियम, 1993 के तहत बना। दोनों व्यापक अर्थ में गैर-संवैधानिक हैं (संविधान में नहीं), पर पक्के तौर पर सांविधिक हैं, गैर-सांविधिक नहीं। इस अंतर को ठीक से पकड़ना ही पूरा वह कौशल है जिसे यह विषय परखता है। हमारी NHRC गाइड और राष्ट्रीय हरित अधिकरण लेख सीधे सांविधिक श्रेणी में बैठते हैं, अगर आप उस पक्ष को मज़बूत करने के लिए साफ़ उदाहरण चाहते हैं।

मास्टर टेबल: निकाय, प्रकार, किसने बनाया, वर्ष

यह टेबल इस विषय की रीढ़ है। परीक्षक जो चाल चलते हैं वह यह है कि एक ही “मिलान करें” या “कितने गैर-संवैधानिक हैं” सवाल में तीनों श्रेणियों के निकायों को मिला देते हैं, इसलिए अपनी नज़र प्रकार (Type) वाले स्तंभ पर सधाइए। इसे नीचे की ओर नहीं, आड़े (पंक्ति-दर-पंक्ति) पढ़िए।

SEBI और RBI वाली पंक्तियों पर एक त्वरित स्पष्टीकरण, क्योंकि अभ्यर्थी पूछते हैं। ये सांविधिक नियामक (regulators) हैं, अतिरिक्त-संवैधानिक निकाय नहीं। लोग कभी-कभी इन्हें ढीले अर्थ में “गैर-संवैधानिक” के तहत डाल देते हैं, और व्यापक अर्थ में यह ठीक भी है, पर इनमें से हर एक के पास एक संस्थापक अधिनियम है, इसलिए ये सांविधिक भीड़ के साथ आते हैं। अगर नियामक आपकी कमज़ोरी हैं, तो हमारे सांविधिक और संवैधानिक निकायों के अवलोकन में इनका विवरण बाक़ी सबके साथ दिया गया है।

UPSC के लिए इसे कैसे पढ़ें

सूचियाँ रटने से नहीं, तीन-श्रेणी वाले परीक्षण से शुरू कीजिए। किसी एक नाम को याद करने की कोशिश से पहले, यह नियम पक्का कर लीजिए: अनुच्छेद यानी संवैधानिक, अधिनियम यानी सांविधिक, प्रस्ताव या आदेश यानी कार्यकारी / गैर-सांविधिक। एक बार यह छन्नी अपने-आप लगने लगे, तो सूचियाँ खुद भर जाती हैं।

Prelims के लिए यह विषय शुद्ध तथ्यात्मक स्मरण है और इसमें सटीकता का इनाम मिलता है। ऊपर की मास्टर टेबल को तब तक रटिए जब तक आप किसी भी निकाय को दो सेकंड में उसकी श्रेणी में न रख सकें। तीन क्लासिक जालों पर ख़ास ध्यान दीजिए: NITI Aayog और योजना आयोग का गैर-सांविधिक होना, CVC का 2003 में सांविधिक बनना, और NCBC का 2018 में संवैधानिक बनना। परीक्षकों को “निम्नलिखित में से कितने गैर-संवैधानिक निकाय हैं” वाले सवाल बहुत पसंद हैं, और ये अधूरे सीखे हुए को सज़ा देने के लिए बने होते हैं। अपना मानक राजव्यवस्था स्रोत (Laxmikanth के गैर-संवैधानिक निकायों वाले अध्याय) एक बार संदर्भ के लिए पढ़िए, फिर टेबल में ही बसे रहिए।

Mains के लिए वही तथ्य एक तर्क बन जाते हैं। NITI Aayog और CBI का गैर-सांविधिक स्वरूप संस्थागत स्वायत्तता, जवाबदेही, और CBI को सांविधिक आधार देने की माँग पर GS2 के सवालों की कूद का तख़्ता है। इसलिए क़ानूनी आधार को महज़ जानकारी की तरह नहीं, बल्कि उस कारण की तरह सीखिए जिससे ये निकाय कार्यकारी नियंत्रण के प्रति असुरक्षित माने जाते हैं। जिसे आप बेझिझक छोड़ सकते हैं: हर निकाय का साल-दर-साल का प्रशासनिक इतिहास। संथानम समिति की रिपोर्ट की ठीक तारीख़ कोई नहीं पूछ रहा; वे यह परख रहे हैं कि क्या आप जानते हैं कि CVC 2003 में सांविधिक हुआ और वह क्यों मायने रखता था।

अभ्यास प्रश्न

Prelims MCQs

1. निम्नलिखित में से कौन-सा निकाय न संवैधानिक है, न सांविधिक? (a) राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (b) NITI Aayog (c) केंद्रीय सूचना आयोग (d) राष्ट्रीय हरित अधिकरण उत्तर: (b) NITI Aayog को 2015 में एक केंद्रीय मंत्रिमंडल प्रस्ताव से बनाया गया, जिसके पीछे न कोई अनुच्छेद है न अधिनियम।
2. केंद्रीय सतर्कता आयोग को किस क़ानून से सांविधिक दर्जा मिला? (a) भ्रष्टाचार निवारण अधिनियम, 1988 (b) लोकपाल और लोकायुक्त अधिनियम, 2013 (c) केंद्रीय सतर्कता आयोग अधिनियम, 2003 (d) दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना अधिनियम, 1946 उत्तर: (c) CVC Act, 2003 11 September 2003 को लागू हुआ और 1964 के गैर-सांविधिक निकाय को सांविधिक बना दिया।
3. केंद्रीय जाँच ब्यूरो को जाँच करने की शक्तियाँ मुख्यतः निम्नलिखित में से किससे मिलती हैं? (a) भारत का संविधान (b) दिल्ली विशेष पुलिस स्थापना अधिनियम, 1946 (c) CVC Act, 2003 (d) उच्चतम न्यायालय का एक निर्णय उत्तर: (b) CBI 1963 के प्रस्ताव से गठित हुई पर अपनी पुलिस शक्तियाँ DSPE Act, 1946 के तहत इस्तेमाल करती है।
4. निम्नलिखित निकायों पर विचार कीजिए: 1. योजना आयोग 2. राष्ट्रीय विकास परिषद 3. वित्त आयोग 4. GST Council। ऊपर दिए गए कितने निकाय संविधान या किसी अधिनियम के बजाय कार्यकारी कार्रवाई से बने थे? (a) एक (b) दो (c) तीन (d) चार उत्तर: (b) केवल योजना आयोग (1950) और राष्ट्रीय विकास परिषद (1952) कार्यकारी रचनाएँ थीं; वित्त आयोग और GST Council संवैधानिक हैं।
5. किस निकाय को एक संविधान संशोधन के ज़रिए सांविधिक से संवैधानिक दर्जे तक चढ़ाया गया? (a) राष्ट्रीय मानवाधिकार आयोग (b) राष्ट्रीय पिछड़ा वर्ग आयोग (c) केंद्रीय सतर्कता आयोग (d) लोकपाल उत्तर: (b) 102वें संविधान संशोधन, 2018 ने NCBC को अनुच्छेद 338B के तहत संवैधानिक दर्जा दिया।

Mains अभ्यास प्रश्न

1. भारत में संवैधानिक, सांविधिक और गैर-सांविधिक निकायों के बीच अंतर बताइए, हर एक का एक उदाहरण देते हुए, और समझाइए कि यह अंतर संस्थागत स्वायत्तता के लिए क्यों मायने रखता है। (15 अंक, 250 शब्द)
2. “NITI Aayog का सांविधिक या संवैधानिक आधार न होना ही इसकी सबसे बड़ी ताक़त है और सबसे बड़ी कमज़ोरी भी।” समीक्षात्मक परीक्षण कीजिए। (15 अंक, 250 शब्द)
3. केंद्रीय जाँच ब्यूरो के क़ानूनी आधार की जाँच कीजिए और चर्चा कीजिए कि क्या इसे एक अलग सांविधिक चार्टर दिया जाना चाहिए। (15 अंक, 250 शब्द)
4. केंद्रीय सतर्कता आयोग के एक गैर-सांविधिक निकाय से सांविधिक निकाय तक के विकास का पता लगाइए, और आकलन कीजिए कि इसने इसकी प्रभावशीलता को कैसे बदला। (10 अंक, 150 शब्द)
5. कार्यकारी प्रस्ताव से बने निकायों को संसदीय जाँच के बिना बनाया और भंग किया जा सकता है। इससे उठने वाली जवाबदेही की चिंताओं पर दो समकालीन उदाहरणों के साथ चर्चा कीजिए। (15 अंक, 250 शब्द)

यहाँ असली फ़ायदा यह रटना नहीं है कि कौन-सा निकाय किस श्रेणी में बैठता है, हालाँकि Prelims के लिए वह आपको चाहिए ही। असली बात यह समझना है कि श्रेणी ही तय करती है कि कोई निकाय राजनीतिक दबाव से कितना सुरक्षित है। एक प्रस्ताव से मंत्रिमंडल जिस निकाय को भंग कर सकता है, वह उससे बहुत अलग बर्ताव करता है जिसे छूने के लिए संविधान संशोधन चाहिए। एक बार आप CBI और NITI Aayog के इर्द-गिर्द की स्वायत्तता बहसों को इस नज़रिए से पढ़ लेते हैं, तो वर्गीकरण रटंत नहीं रह जाता और आपके Mains जवाबों में असली काम करने लगता है — और ठीक यहीं ज़्यादातर अभ्यर्थियों को आख़िरकार बात समझ में आती है।

सामान्य प्रश्न

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