भारत निर्वाचन आयोग वह संवैधानिक संस्था है जो संसद और राज्य विधानमंडलों के चुनाव कराती है। राष्ट्रपति और उपराष्ट्रपति के पदों के चुनाव भी यही कराती है। संविधान के अनुच्छेद 324 के तहत बनी यह संस्था ही वह वजह है कि 97 करोड़ मतदाताओं वाला देश ऐसा आम चुनाव करा पाता है जिसे पूरी दुनिया जायज़ मानती है। संवैधानिक अर्थ में निर्वाचन आयोग कार्यपालिका से उतना ही आज़ाद है जितने वैधानिक और संवैधानिक निकाय परिवार के बाक़ी सदस्य — नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (CAG), वित्त आयोग और UPSC — लेकिन राजनीतिक तौर पर सबसे ज़्यादा नज़र इसी पर रहती है।
अपने ज़्यादातर इतिहास में यह एक ही सदस्य वाली संस्था रही। 1989 के छोटे से प्रयोग के बाद 1 अक्टूबर 1993 से यह पक्के तौर पर तीन सदस्यों वाली हो गई — एक मुख्य निर्वाचन आयुक्त और दो निर्वाचन आयुक्त, जिनके अधिकार बराबर हैं और जो बहुमत से फ़ैसला लेते हैं। 2 मार्च 2023 को सुप्रीम कोर्ट ने अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ में नियुक्ति की पूरी प्रक्रिया हिला दी। संसद ने जवाब में मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 पास किया, और अब पैनल इसी क़ानून से भरा जाता है।
यह लेख संवैधानिक ढाँचे, तीन सदस्यों वाली बनावट, 2023 के अधिनियम, अनूप बरनवाल के फ़ैसले, निर्वाचन आयोग के कामकाजी अधिकारों, आदर्श आचार संहिता और संस्था से जुड़े हालिया विवादों — सब पर एक-एक करके बात करता है।
भारत निर्वाचन आयोग: एक नज़र में ज़रूरी तथ्य
- संवैधानिक अनुच्छेद। अनुच्छेद 324, भाग XV।
- बनावट। 1 अक्टूबर 1993 से तीन सदस्य — मुख्य निर्वाचन आयुक्त और दो निर्वाचन आयुक्त।
- कार्यकाल। 6 साल या 65 साल की उम्र, जो पहले आ जाए।
- नियुक्ति। राष्ट्रपति, एक चयन समिति की सिफ़ारिश पर — प्रधानमंत्री, नेता प्रतिपक्ष और प्रधानमंत्री का नामित एक कैबिनेट मंत्री (CEC अधिनियम, 2023)।
- मुख्य निर्वाचन आयुक्त को हटाना। सुप्रीम कोर्ट के जज की तरह — दोनों सदनों का विशेष बहुमत वाला प्रस्ताव।
- निर्वाचन आयुक्तों को हटाना। सिर्फ़ मुख्य निर्वाचन आयुक्त की सिफ़ारिश पर।
- दर्जा। वेतन और शर्तों में सुप्रीम कोर्ट के जज के बराबर।
- मुख्यालय। निर्वाचन सदन, नई दिल्ली।
अनुच्छेद 324 — संवैधानिक बुनियाद
अनुच्छेद 324(1) “संसद और हर राज्य के विधानमंडल के सभी चुनावों तथा राष्ट्रपति और उपराष्ट्रपति के पदों के चुनावों के लिए मतदाता सूची तैयार कराने और चुनाव कराने का अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण” भारत निर्वाचन आयोग को सौंपता है। “अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण” वाले इस वाक्यांश को सुप्रीम कोर्ट ने — मोहिंदर सिंह गिल बनाम मुख्य निर्वाचन आयुक्त (1978) से लेकर आगे तक — एक बची-खुची पूर्ण शक्ति की तरह पढ़ा है, जिससे आयोग चुनाव क़ानून के ख़ाली हिस्से भर सकता है।
अनुच्छेद 324(2) आयोग का आकार तय करने का काम संसद पर छोड़ता है। अनुच्छेद 324(5) कार्यकाल की सुरक्षा देता है — मुख्य निर्वाचन आयुक्त को सुप्रीम कोर्ट के जज वाले तरीक़े के अलावा हटाया नहीं जा सकता, और नियुक्ति के बाद उनकी सेवा शर्तें उनके नुक़सान में बदली नहीं जा सकतीं।
अनुच्छेद 325 धर्म, नस्ल, जाति या लिंग के आधार पर अलग मतदाता सूची बनाने से रोकता है। अनुच्छेद 326 18 साल की उम्र से सार्वभौमिक वयस्क मताधिकार देता है (1988 के 61वें संविधान संशोधन ने इसे 21 से घटाकर 18 किया)। अनुच्छेद 327 और 328 चुनावों पर क़ानून बनाने की शक्ति संसद और राज्य विधानमंडलों के बीच बाँटते हैं।
एक सदस्य से तीन सदस्यों तक
आज़ाद भारत के ज़्यादातर इतिहास में निर्वाचन आयोग एक ही सदस्य वाली संस्था थी — सिर्फ़ मुख्य निर्वाचन आयुक्त। टी. एन. शेषन का कार्यकाल (1990-1996) उस एक-सदस्यीय मॉडल का सबसे ऊँचा मुक़ाम था। शेषन के कथित हद पार करने की प्रतिक्रिया में सरकार ने अक्टूबर 1989 में आयोग को बहु-सदस्यीय बनाया, जनवरी 1990 में वह फ़ैसला वापस लिया, और फिर CEC अधिनियम में संशोधन करके 1 अक्टूबर 1993 से इसे पक्के तौर पर बहु-सदस्यीय कर दिया। सुप्रीम कोर्ट ने टी. एन. शेषन बनाम भारत संघ (1995) में इस बहु-सदस्यीय ढाँचे को सही ठहराया।
आज तीनों सदस्य — मुख्य निर्वाचन आयुक्त और दो निर्वाचन आयुक्त — बराबरी पर बैठते हैं। अनुच्छेद 324(3) कहता है कि आयोग जब बहु-सदस्यीय हो तो मुख्य निर्वाचन आयुक्त उसका अध्यक्ष होगा। CEC अधिनियम की धारा 10 कहती है कि कामकाज आम सहमति से होगा, और सहमति न बने तो बहुमत से। मुख्य निर्वाचन आयुक्त के पास न निर्णायक वोट है, न ऊपरी अधिकार।
अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ, 2023
सात दशक से ज़्यादा समय तक निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति सिर्फ़ मंत्रिपरिषद की सलाह पर करते रहे — यानी असल में प्रधानमंत्री की सलाह पर। 2 मार्च 2023 को पाँच जजों की संविधान पीठ ने अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ में इस चलन को संविधान के हिसाब से टिकाऊ नहीं माना। कोर्ट ने कहा कि जब तक संसद अनुच्छेद 324(2) के तहत क़ानून नहीं बनाती, मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति तीन सदस्यों वाली समिति की सलाह पर करेंगे — प्रधानमंत्री, लोकसभा में नेता प्रतिपक्ष और भारत के मुख्य न्यायाधीश।
फ़ैसले ने अनुच्छेद 324 में कोई बदलाव नहीं किया। उसने बस वह ख़ाली जगह भरी जो संविधान बनाने वालों ने संसद के लिए छोड़ी थी। कोर्ट ने साफ़ कहा कि संसद क़ानून बनाकर इस अंतरिम इंतज़ाम की जगह ले सकती है।
CEC और अन्य निर्वाचन आयुक्त अधिनियम, 2023
संसद ने उसी साल आगे चलकर मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 पास किया। अधिनियम एक चयन समिति बनाता है जिसमें प्रधानमंत्री, लोकसभा में नेता प्रतिपक्ष (या सबसे बड़े विपक्षी दल का नेता) और प्रधानमंत्री का नामित एक कैबिनेट मंत्री होते हैं। क़ानून मंत्री की अध्यक्षता वाली एक खोज समिति भारत सरकार के मौजूदा या सेवानिवृत्त सचिवों के पैनल में से पाँच नाम छाँटती है।
2023 के अधिनियम ने उस पैनल से भारत के मुख्य न्यायाधीश को हटा दिया, जिन्हें सुप्रीम कोर्ट ने अनूप बरनवाल में जोड़ा था। इस बदलाव को सुप्रीम कोर्ट में चुनौती दी गई है। अधिनियम मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों का वेतन और सेवा शर्तें कैबिनेट सचिव के बराबर कर देता है, जो सुप्रीम कोर्ट के जजों वाली पहले की बराबरी से थोड़ा नीचे है।
भारत निर्वाचन आयोग के काम
कामकाज के लिहाज़ से निर्वाचन आयोग चार बड़ी धाराओं में काम करता है।
मतदाता सूची बनाना और उसका पुनरीक्षण
लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1950 की धारा 13CC निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारियों और सहायक निर्वाचक रजिस्ट्रीकरण अधिकारियों को निर्वाचन आयोग के अनुशासन और नियंत्रण में रखती है। आयोग हर साल सूची का सामान्य पुनरीक्षण कराता है, और हर आम चुनाव से पहले गहन पुनरीक्षण।
चुनाव कराना
आयोग चुनाव की अधिसूचना जारी करता है, कार्यक्रम तय करता है, केंद्रीय बल भेजता है, पर्यवेक्षक नियुक्त करता है, मतदान और गिनती कराता है और नतीजे घोषित करता है। सभी आम और विधानसभा चुनावों में यह इलेक्ट्रॉनिक वोटिंग मशीन के साथ वोटर वेरिफ़ाइएबल पेपर ऑडिट ट्रेल का इस्तेमाल करता है।
दलों की मान्यता और चुनाव चिह्न का बँटवारा
अनुच्छेद 324 के तहत जारी चुनाव चिह्न (आरक्षण और आवंटन) आदेश, 1968 के मुताबिक़ आयोग राष्ट्रीय और राज्य स्तर के दलों को मान्यता देता है और उनके लिए चिह्न आरक्षित करता है। दलों के टूटने और मिलने के मामले भी आयोग ही तय करता है — जैसे 2022-23 का शिवसेना विवाद और 2023-24 में NCP का बँटवारा।
अयोग्यता पर राय देना
अनुच्छेद 103 (संसद) और अनुच्छेद 192 (राज्य विधानमंडल) के तहत राष्ट्रपति या राज्यपाल अयोग्यता के सवाल निर्वाचन आयोग को भेजते हैं और उसकी राय पर चलते हैं। लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 की धारा 8 के तहत अयोग्यता का फ़ैसला भी आयोग करता है।
आदर्श आचार संहिता
आदर्श आचार संहिता राजनीतिक दलों और उम्मीदवारों के लिए बर्ताव के नियमों का एक सेट है, जिसे निर्वाचन आयोग चुनाव की घोषणा से लेकर नतीजे आने तक लागू कराता है। यह संहिता क़ानून नहीं है — यह सर्वदलीय सहमति से बना एक कार्यकारी दस्तावेज़ है। फिर भी अनुच्छेद 324 की बची-खुची शक्तियों के तहत इसे लागू कराने को सुप्रीम कोर्ट सही ठहरा चुका है।
संहिता आम बर्ताव (जाति या सांप्रदायिक भावना की अपील नहीं, निजी हमले नहीं), सभाओं, जुलूसों, मतदान वाले दिन के नियमों, सत्ता में बैठे दल (ऐसी घोषणाएँ नहीं जो वोटरों को प्रभावित करें, सरकारी मशीनरी का दलगत इस्तेमाल नहीं) और चुनाव घोषणापत्र को कवर करती है। निर्वाचन आयोग चेतावनी दे सकता है, निंदा कर सकता है, घोषणाएँ टलवा सकता है और कुछ मामलों में उम्मीदवारों के प्रचार पर तय समय के लिए रोक लगा सकता है।
हालिया विवाद
पिछले कुछ सालों में निर्वाचन आयोग तीन बहसों के बीच रहा है। पहली, “बराबरी का मैदान” वाला सवाल — 2024 के आम चुनाव में आदर्श आचार संहिता के कथित उल्लंघनों पर देर से कार्रवाई की विपक्ष की शिकायतें। दूसरी, 2023 के अधिनियम को दी गई क़ानूनी चुनौती, जिसका आधार यह है कि चयन समिति से भारत के मुख्य न्यायाधीश को हटाने से उस संस्था पर कार्यपालिका का दबदबा बन जाता है जिसे कार्यपालिका के चुनाव पर ही नज़र रखनी है। तीसरी, इलेक्ट्रॉनिक वोटिंग मशीन की सुरक्षा और उसे जाँच पाने की गुंजाइश, और VVPAT मिलान कितना काफ़ी है — इस पर सुप्रीम कोर्ट ने 26 अप्रैल 2024 के ADR फ़ैसले में बात की।
इन तीनों के नीचे एक ही सवाल बैठा है: अनुच्छेद 324 की प्रक्रियागत और ढाँचागत सुरक्षाएँ क्या आज भी असली आज़ादी दे पाती हैं, जबकि मीडिया, तकनीक और राजनीति का माहौल 1950 के दशक से बिलकुल अलग हो चुका है।
संवैधानिक परिवार में भारत निर्वाचन आयोग
भारत निर्वाचन आयोग उन तीन संवैधानिक संस्थाओं में से एक है जिनकी आज़ादी के बिना न संघवाद चल सकता है, न संवैधानिक लोकतंत्र। नियंत्रक एवं महालेखापरीक्षक (CAG) जनता के पैसे का ऑडिट करता है, वित्त आयोग उसे बाँटता है, और निर्वाचन आयोग तीसरा पाया सँभालता है — वह तय करता है कि वह पैसा ख़र्च कौन करेगा। इसीलिए इसकी नियुक्ति प्रक्रिया में सुधार संवैधानिक क़ानून और चुनावी ईमानदारी, दोनों के जोड़ पर बैठता है।
सामान्य प्रश्न
भारत निर्वाचन आयोग क्या है और किस अनुच्छेद के तहत बना है?
भारत निर्वाचन आयोग वह संवैधानिक संस्था है जो संसद, राज्य विधानमंडलों और राष्ट्रपति व उपराष्ट्रपति के पदों के चुनाव कराने के लिए ज़िम्मेदार है। यह संविधान के अनुच्छेद 324 के तहत बना है, जो चुनावों का अधीक्षण, निर्देशन और नियंत्रण इसी को सौंपता है।
क्या भारत निर्वाचन आयोग बहु-सदस्यीय संस्था है?
हाँ। 1 अक्टूबर 1993 से भारत निर्वाचन आयोग पक्के तौर पर बहु-सदस्यीय है, जिसमें एक मुख्य निर्वाचन आयुक्त और दो निर्वाचन आयुक्त होते हैं। तीनों सदस्यों के अधिकार बराबर हैं और फ़ैसले आम सहमति से होते हैं, सहमति न बने तो बहुमत से — मुख्य निर्वाचन आयुक्त के पास निर्णायक वोट नहीं है।
2023 के अधिनियम के तहत CEC और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति कैसे होती है?
मुख्य निर्वाचन आयुक्त और अन्य निर्वाचन आयुक्त (नियुक्ति, सेवा शर्तें और पदावधि) अधिनियम, 2023 कहता है कि मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति एक चयन समिति की सिफ़ारिश पर करते हैं। इस समिति में प्रधानमंत्री, लोकसभा में नेता प्रतिपक्ष और प्रधानमंत्री का नामित एक कैबिनेट मंत्री होते हैं।
अनूप बरनवाल बनाम भारत संघ में सुप्रीम कोर्ट ने क्या कहा?
सुप्रीम कोर्ट ने 2 मार्च 2023 को कहा कि जब तक संसद अनुच्छेद 324(2) के तहत क़ानून नहीं बनाती, मुख्य निर्वाचन आयुक्त और निर्वाचन आयुक्तों की नियुक्ति राष्ट्रपति एक समिति की सलाह पर करेंगे, जिसमें प्रधानमंत्री, लोकसभा में नेता प्रतिपक्ष और भारत के मुख्य न्यायाधीश होंगे। संसद ने 2023 के अधिनियम से इस अंतरिम इंतज़ाम की जगह ले ली और पैनल से मुख्य न्यायाधीश को हटा दिया।
मुख्य निर्वाचन आयुक्त का कार्यकाल कितना है और उन्हें कैसे हटाया जाता है?
मुख्य निर्वाचन आयुक्त 6 साल या 65 साल की उम्र तक, जो पहले आ जाए, पद पर रहते हैं। उन्हें सिर्फ़ सुप्रीम कोर्ट के जज वाले तरीक़े से हटाया जा सकता है — साबित हुए दुर्व्यवहार या अक्षमता के आधार पर, संसद के दोनों सदनों के विशेष बहुमत वाले प्रस्ताव से। निर्वाचन आयुक्तों को सिर्फ़ मुख्य निर्वाचन आयुक्त की सिफ़ारिश पर हटाया जा सकता है।
आदर्श आचार संहिता क्या है?
आदर्श आचार संहिता राजनीतिक दलों और उम्मीदवारों के लिए नियमों का एक सेट है, जिसे निर्वाचन आयोग चुनाव की घोषणा से लेकर नतीजे आने तक लागू कराता है। इसमें प्रचार का बर्ताव, सरकारी मशीनरी का इस्तेमाल, मतदान वाले दिन का बर्ताव और सत्ता में बैठे दल का आचरण आता है। यह क़ानून नहीं है, पर अनुच्छेद 324 की बची-खुची शक्तियों के तहत लागू कराई जाती है।
भारत में चुनाव चिह्न कौन बाँटता है?
भारत निर्वाचन आयोग अनुच्छेद 324 के तहत जारी चुनाव चिह्न (आरक्षण और आवंटन) आदेश, 1968 के मुताबिक़ चुनाव चिह्न बाँटता है। आयोग राष्ट्रीय और राज्य स्तर के दलों को मान्यता देता है, उनके लिए चिह्न आरक्षित करता है, और दल टूटने पर विवाद तय करता है — जैसे 2022-23 का शिवसेना और 2023-24 का NCP मामला।
क्या भारत निर्वाचन आयोग किसी मौजूदा सांसद या विधायक को अयोग्य ठहरा सकता है?
आयोग सांसदों की अयोग्यता के सवालों पर राष्ट्रपति को अनुच्छेद 103 के तहत और विधायकों के मामले में राज्यपाल को अनुच्छेद 192 के तहत राय देता है। राष्ट्रपति या राज्यपाल उस राय पर चलने के लिए बाध्य हैं। भ्रष्ट चुनावी तौर-तरीक़ों के लिए लोक प्रतिनिधित्व अधिनियम, 1951 की धारा 8 के तहत उम्मीदवारों को अयोग्य ठहराने की शक्ति भी आयोग के पास है।
