भारत में राजकोषीय घाटा: फ़ॉर्मूला, FRBM एक्ट और रुझान आसान भाषा में

बजट के दिन सबसे ज़्यादा जिस एक आँकड़े पर नज़र रहती है, वह राजकोषीय घाटा है। यह एक ही संख्या में बता देता है कि सरकार पूरे वित्त वर्ष में उधारी के अलावा जितना कमाने वाली है, उससे कितना ज़्यादा ख़र्च करने वाली है। घाटा जितना चौड़ा होगा, सरकार को बाज़ार से उतना ही ज़्यादा उधार लेना पड़ेगा। इससे ब्याज दरें ऊपर जाती हैं, निजी निवेश के लिए जगह घटती है, और आगे का ब्याज बोझ बढ़ता जाता है।

जो लोग सामान्य अध्ययन पेपर 3 की तैयारी कर रहे हैं, उनके लिए राजकोषीय घाटा सार्वजनिक वित्त, मौद्रिक नीति और विकास से जुड़े सवालों के बीचोबीच बैठता है। यह सिर्फ़ हिसाब-किताब का बचा हुआ आँकड़ा नहीं है। यह बताता है कि सरकार का अनुशासन कैसा है, देश का जोखिम कितना है, और भारतीय रिज़र्व बैंक को नीतिगत दरें तय करने में कितनी जगह मिलेगी। UPSC इसका फ़ॉर्मूला और FRBM एक्ट 2003 का ढाँचा बार-बार पूछ चुका है। राजस्व, प्राथमिक और राजकोषीय घाटे का फ़र्क़ भी।

यह लेख राजकोषीय घाटे की अवधारणा, उसे चलाने वाला क़ानूनी ढाँचा, FY18 से FY27 तक भारत का सफ़र, और घाटे की भरपाई अर्थव्यवस्था पर क्या असर डालती है — सब खोलकर रखता है। साथ में प्रीलिम्स के बिंदु, मेन्स के वे कोण जिनके आने की संभावना सबसे ज़्यादा है, और वे नीतिगत बहसें भी हैं जिनकी तरफ़ परीक्षक इस वक़्त झुके हुए हैं।

राजकोषीय घाटा: ज़रूरी बातें

• परिभाषा। उधारी को छोड़कर कुल प्राप्तियों के मुक़ाबले कुल ख़र्च कितना ज़्यादा है।
• फ़ॉर्मूला। राजकोषीय घाटा = कुल ख़र्च − (राजस्व प्राप्तियाँ + ग़ैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियाँ)।
• चलाने वाला क़ानून। राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन अधिनियम, 2003 (FRBM एक्ट)।
• FY26 (बजट अनुमान)। GDP का 4.4%, जो FY25 के संशोधित अनुमान 4.8% से कम है।
• FRBM का रास्ता। FY26 तक GDP के 4.5% से नीचे लाने का लक्ष्य FY22 के बजट में तय हुआ था।
• भरपाई। मुख्य रूप से बाज़ार से उधारी (G-Sec), छोटी बचत और बाहरी मदद से।

राजकोषीय घाटा है क्या

राजकोषीय घाटा सरकार के ख़र्च और उसकी बिना उधारी वाली कमाई के बीच का फ़ासला है। इस फ़ासले का हर रुपया क़र्ज़ लेकर ही पूरा करना पड़ता है। भारत में वित्त मंत्रालय “बजट एट अ ग्लांस” दस्तावेज़ के ज़रिए यह आँकड़ा निकालता है, और इसे पूरी रक़म में भी बताया जाता है और नॉमिनल GDP के प्रतिशत के रूप में भी।

किताबी फ़ॉर्मूला सीधा है:

राजकोषीय घाटा = कुल ख़र्च − (राजस्व प्राप्तियाँ + ग़ैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियाँ)

राजस्व प्राप्तियों में GST, आयकर और कॉर्पोरेट कर जैसी कर आमदनी आती है। इनके साथ ब्याज, PSU से मिलने वाला लाभांश और स्पेक्ट्रम शुल्क जैसी ग़ैर-कर आमदनी भी। ग़ैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियों में विनिवेश से मिला पैसा और वापस मिले क़र्ज़ आते हैं। उधारी को जानबूझकर बाहर रखा जाता है, क्योंकि वह भरपाई का ज़रिया है, कोई असली कमाई नहीं।

यहाँ एक बात पक्की कर लीजिए: राजकोषीय घाटे में उधारी शामिल नहीं होती। बहुत से उम्मीदवार प्रीलिम्स में बाज़ार से ली गई उधारी को प्राप्ति मान लेते हैं और नंबर गँवा देते हैं। वह प्राप्ति नहीं है। वह तो वही तरीक़ा है जिससे राजकोषीय घाटे की भरपाई होती है।

पृष्ठभूमि और ऐतिहासिक संदर्भ

भारत में राजकोषीय घाटे की दिक़्क़त ढाँचागत है, नई नहीं। 1980 के दशक में यह घाटा GDP के क़रीब 7% से 8% के बीच रहता था। भरपाई एड-हॉक ट्रेज़री बिल और RBI से सीधे उधार लेकर होती थी। क़र्ज़ के इस मुद्रीकरण ने महँगाई बढ़ाई और 1991 के भुगतान संतुलन संकट में हिस्सा डाला। 1991 में मनमोहन सिंह के सुधारों से सफ़ाई शुरू हुई, और 2003 के राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन अधिनियम ने इस अनुशासन को क़ानून की शक्ल दे दी।

FRBM एक्ट ने केंद्र सरकार के लिए लक्ष्य रखे — राजस्व घाटा ख़त्म करना और राजकोषीय घाटे को GDP के 3% से नीचे लाना। इस क़ानून में कई बार संशोधन हुआ, सबसे हाल में 2018 में, जब FY21 तक 3% का रास्ता तय हुआ। क़र्ज़ की सीमा केंद्र के लिए GDP का 40% रखी गई, और पूरी सरकार के लिए 60%। एक छूट वाला प्रावधान भी है, जो राष्ट्रीय सुरक्षा के संकट, आपदा या उत्पादन में तेज़ गिरावट के वक़्त सरकार को लक्ष्य से हटने की इजाज़त देता है।

कोविड-19 के झटके ने यह पूरा अनुशासन बिखेर दिया। FY21 में राजकोषीय घाटा GDP का 9.2% पहुँच गया, क्योंकि आमदनी गिर गई और आपात मदद बाँटनी पड़ी। उसके बाद से सरकार धीरे-धीरे वापस चढ़ रही है। घाटा FY22 में 6.7%, FY23 में 6.4%, FY24 में 5.6% और FY25 में 4.8% (संशोधित अनुमान) रहा, और FY26 के लिए 4.4% का बजट रखा गया है।

मुख्य हिस्से और फ़ॉर्मूले का ब्योरा

राजकोषीय घाटा ठीक-ठीक निकालना है तो जानना होगा कि समीकरण के दोनों तरफ़ क्या-क्या बैठता है। बजट ख़र्च को राजस्व और पूँजीगत में बाँटता है। प्राप्तियों को वह तीन हिस्सों में बाँटता है: राजस्व, ग़ैर-ऋण पूँजीगत, और ऋण पूँजीगत।

कुल ख़र्च के दो हिस्से हैं:

• राजस्व ख़र्च। बार-बार होने वाला ख़र्च जिससे कोई संपत्ति नहीं बनती — ब्याज भुगतान, वेतन, पेंशन, सब्सिडी और राज्यों को दिए जाने वाले अनुदान।
• पूँजीगत ख़र्च। संपत्ति बनाने वाला एकमुश्त ख़र्च — हाईवे, रेलवे, रक्षा उपकरण, और राज्यों को पूँजीगत ख़र्च के लिए दिए गए क़र्ज़।

प्राप्तियों के तीन हिस्से हैं:

• राजस्व प्राप्तियाँ। कर और ग़ैर-कर आमदनी।
• ग़ैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियाँ। विनिवेश, वापस मिले क़र्ज़।
• ऋण पूँजीगत प्राप्तियाँ। बाज़ार से उधारी, बाहरी उधारी, पब्लिक अकाउंट का शुद्ध हिस्सा।

तीसरी श्रेणी को राजकोषीय घाटे के फ़ॉर्मूले से बाहर रखा जाता है। उसे शामिल कर लें तो समीकरण अपने आप में गोल-गोल घूमने लगेगा, क्योंकि उधारी हमेशा घाटे के बराबर ही होती है।

इसलिए राजकोषीय घाटा वही असली फ़ासला पकड़ता है जिसकी भरपाई करनी होती है। मान लीजिए FY26 के आँकड़े कहते हैं कि कुल ख़र्च क़रीब 50.6 लाख करोड़ है। राजस्व और ग़ैर-ऋण पूँजीगत प्राप्तियाँ मिलाकर क़रीब 34.2 लाख करोड़ हैं। तो राजकोषीय घाटा क़रीब 16.4 लाख करोड़ बैठता है, यानी अनुमानित नॉमिनल GDP का 4.4%।

राजकोषीय घाटा मायने क्यों रखता है

राजकोषीय घाटे से नतीजों की चार कड़ियाँ चलती हैं, और परीक्षक इन्हीं पर सवाल पूछना पसंद करते हैं।

पहली, ब्याज का बोझ। हर साल का घाटा सार्वजनिक क़र्ज़ के ढेर में जुड़ता जाता है। केंद्र के राजस्व ख़र्च में सबसे बड़ी मद अब ब्याज भुगतान ही है — हर चार रुपये में से क़रीब एक रुपया इसी में जाता है। आज घाटा ज़्यादा है तो कल का ब्याज बिल भी ज़्यादा होगा। स्वास्थ्य, शिक्षा और पूँजीगत ख़र्च के लिए कम बचेगा।

दूसरी, निजी निवेश की जगह घटना। जब सरकार बॉन्ड बाज़ार से भारी उधारी लेती है, तो वह घरों और कंपनियों की बचत खींच लेती है। यील्ड चढ़ती है और निजी कंपनियों के लिए उधार महँगा हो जाता है। इससे निजी निवेश दब जाता है, जबकि 7% से ऊपर की टिकाऊ वृद्धि के लिए भारत को यही इंजन चाहिए।

तीसरी, महँगाई का दबाव। बड़ा घाटा अगर आंशिक रूप से भी RBI के ओपन मार्केट ऑपरेशन या विदेशी पोर्टफ़ोलियो निवेश से भरा जाए, तो कुल माँग सप्लाई की क्षमता से आगे निकल सकती है। तब RBI को दरें ज़्यादा समय तक ऊँची रखनी पड़ती हैं, जिससे ख़ुद वृद्धि सुस्त पड़ती है।

चौथी, सॉवरेन रेटिंग। अंतरराष्ट्रीय क्रेडिट रेटिंग एजेंसियाँ राजकोषीय घाटे और क़र्ज़-GDP अनुपात को सबसे बड़ा संकेत मानती हैं। घाटा बढ़ने से देश का जोखिम प्रीमियम चढ़ता है, भारतीय कंपनियों के लिए विदेशी मुद्रा में उधार महँगा होता है, और रुपया कमज़ोर पड़ता है।

FY18 से FY27 तक के रुझान का विस्तार से विश्लेषण

FY18 के बाद भारत के राजकोषीय घाटे का सफ़र तीन दौर दिखाता है — कोविड से पहले की सामान्य स्थिति, महामारी का झटका, और अनुशासन की तरफ़ धीमी वापसी। इस रास्ते को नॉमिनल GDP की वृद्धि के साथ पढ़ना बेहतर है, क्योंकि हर बार जब नीचे वाला हिस्सा हिलता है, अनुपात अपने आप बदल जाता है।

FY18 और FY19 में घाटा GDP के क़रीब 3.5% से 3.4% के बीच रहा। FY20 में यह बढ़कर 4.6% हो गया, क्योंकि कोविड से पहले ही वृद्धि सुस्त पड़ने लगी थी। FY21 में असली टूट आई और घाटा 9.2% तक फूल गया, जब सरकार ने पीएम गरीब कल्याण योजना चलाई, PMGKAY के तहत मुफ़्त अनाज बाँटा और आपात क्रेडिट गारंटी दीं।

मरम्मत लगातार चली, पर एक जैसी रफ़्तार से नहीं। FY22 में घाटा 6.7% पर आया, जिसमें कर आमदनी की वापसी ने मदद की। FY23 में यह और गिरकर 6.4% हुआ। FY24 में यह 5.6% पर बंद हुआ, जिसके पीछे मज़बूत प्रत्यक्ष कर और RBI का रिकॉर्ड 2.11 लाख करोड़ का लाभांश था। FY25 का संशोधित अनुमान 4.8% है और FY26 का बजट अनुमान 4.4%। मध्यम अवधि का ढाँचा अब FY26 तक घाटे को 4.5% से नीचे लाने और FY27 से केंद्र सरकार के क़र्ज़-GDP अनुपात को घटाते जाने का लक्ष्य रखता है।

घाटे के लक्ष्य वाली व्यवस्था से हटकर क़र्ज़ के लक्ष्य वाली व्यवस्था की तरफ़ जाना, जिसका इशारा FY25 के बजट में मिला, एक ढाँचागत बदलाव है। अब ज़ोर इस पर है कि केंद्र सरकार का क़र्ज़ GDP के क़रीब 57% से घटकर FY31 तक 50% पर आए। यह भारत के बहु-स्तंभीय पेंशन ढाँचे के सुधार से भी जुड़ता है, जहाँ बिना फंड वाली पेंशन देनदारियाँ सरकारी वित्त पर बोझ डालती हैं।

तुलना: राजस्व, प्राथमिक और राजकोषीय घाटा

घाटे की तीन अवधारणाएँ अक्सर आपस में गड्डमड्ड हो जाती हैं। हर एक अलग बात बताती है।

राजस्व घाटा सबसे ख़राब किस्म है, क्योंकि इसका मतलब है कि सरकार वेतन, पेंशन और सब्सिडी देने के लिए उधार ले रही है, और इनमें से कोई भी आगे की उत्पादक क्षमता नहीं बनाता। FRBM एक्ट का शुरुआती लक्ष्य इसे ख़त्म करना ही था, हालाँकि वह लक्ष्य कई बार आगे खिसकाया जा चुका है।

प्राथमिक घाटा ब्याज भुगतान को अलग कर देता है, ताकि पता चले कि घाटे में कितना हिस्सा इसी साल के असंतुलन से आया और कितना पुराने क़र्ज़ के बोझ से। प्राथमिक घाटा शून्य के आसपास हो तो इसका मतलब है कि देश अपने असली राजकोषीय दबाव में और इज़ाफ़ा नहीं कर रहा, सिर्फ़ पुरानी उधारी की क़ीमत चुका रहा है। FY26 के बजट में भारत का प्राथमिक घाटा GDP का 1.5% रखा गया था।

प्रभावी राजस्व घाटा FY12 में लाया गया था। यह राजस्व ख़र्च में से पूँजीगत संपत्ति बनाने के लिए दिए गए अनुदान हटा देता है। कोशिश यह है कि खपत की वजह से ली गई असली उधारी सामने आ जाए।

राजकोषीय घाटा संभालने में दिक़्क़तें

राजकोषीय घाटा घटाना सुनने में आसान लगता है — ख़र्च कम करो या कमाई बढ़ाओ — लेकिन हर लीवर की राजनीतिक और आर्थिक क़ीमत है।

• सब्सिडी को तर्कसंगत बनाना। खाद्य, उर्वरक और LPG सब्सिडी पर हर साल क़रीब 4 लाख करोड़ जाते हैं। इन्हें छूने का मतलब है वोट बैंक की राजनीति और खाद्य सुरक्षा दोनों को छेड़ना।
• पूँजीगत ख़र्च बचाना। सरकार ने निजी निवेश खींचने के लिए पूँजीगत ख़र्च आगे बढ़ाकर किया है। इसे काटने से घाटा तेज़ी से घटेगा, पर वृद्धि को चोट पहुँचेगी।
• आमदनी का ऊपर-नीचे होना। GST वसूली जम गई है, लेकिन प्रत्यक्ष कर कंपनियों के मुनाफ़े और पूँजीगत लाभ के साथ झूलते रहते हैं। एक बुरा साल पूरा अनुमान बिगाड़ सकता है।
• राज्यों का हिस्सा। बड़ी तस्वीर के लिए मायने केंद्र और राज्यों का मिला-जुला घाटा रखता है। कई राज्य अपने राजकोषीय उत्तरदायित्व क़ानून की 3% वाली सीमा नियम से तोड़ते रहते हैं।
• बजट से बाहर की देनदारियाँ। पहले NSSF के क़र्ज़, FCI के बॉन्ड और शर्तिया गारंटियों ने असली घाटा छिपा रखा था। हाल के बजट इन्हें खाते में ले आए हैं, जिससे पारदर्शिता बढ़ी पर दिखने वाला घाटा भी बढ़ा।
• विनिवेश का कम पड़ना। लक्ष्य नियम से चूकते हैं, जिससे आख़िरी वक़्त में या तो उधार लेना पड़ता है या ख़र्च दबाना पड़ता है।

16वाँ वित्त आयोग इस वक़्त FY27 से FY31 तक की अपनी सिफ़ारिशों पर काम कर रहा है, और यह केंद्र-राज्य के बीच की राजकोषीय बनावट को नए सिरे से गढ़ेगा। इसकी शर्तों में राजकोषीय सुधार का रास्ता और करों की शुद्ध वसूली का बँटवारा दोनों शामिल हैं।

घाटे की भरपाई के असर

घाटे की भरपाई का सीधा मतलब है कि सरकार राजकोषीय घाटा पाटने के लिए पैसा कहाँ से लाती है। इसमें रक़म जितनी मायने रखती है, उतना ही यह भी कि पैसा किन-किन जगहों से आया।

• बाज़ार से उधारी (G-Sec)। कुल उधारी का क़रीब 75%। RBI की नीलामियों के ज़रिए बैंकों, बीमा कंपनियों, म्यूचुअल फंड और FPI को बेची जाती है।
• छोटी बचत। PPF, NSC, सुकन्या समृद्धि और वरिष्ठ नागरिक बचत योजना से राष्ट्रीय लघु बचत कोष में आने वाला पैसा।
• बाहरी उधारी। विश्व बैंक, ADB और दूसरे देशों से सरकारी क़र्ज़। हिस्सा छोटा है, पर इससे मुद्रा का जोखिम जुड़ जाता है।
• पब्लिक अकाउंट का शुद्ध हिस्सा। राज्य भविष्य निधि, विशेष जमा और दूसरी देनदारियाँ।

जब घाटे की भरपाई बहुत ज़्यादा बैंकों की बँधी हुई माँग पर टिक जाती है (SLR की शर्तों की वजह से), तो सरकार और बैंकों के बीच एक घेरा बन जाता है, जिसमें सरकार पर आया कोई भी दबाव बैंकों के खातों को हिला देता है। जून 2024 से भारत के जेपी मॉर्गन EM बॉन्ड इंडेक्स में शामिल होने से ख़रीदारों का दायरा फैला है और G-Sec में विदेशी पैसिव पैसा आया है, जिससे घरेलू बाज़ार पर दबाव कुछ हल्का हुआ है।

घाटे की भरपाई और महँगाई का रिश्ता उससे कहीं ज़्यादा तीखा है जितना आम तौर पर माना जाता है। जब RBI G-Sec की ज़्यादा सप्लाई सोखने या नक़दी डालने के लिए ओपन मार्केट ऑपरेशन चलाता है, तो केंद्रीय बैंक का खाता फैल जाता है। इससे महँगाई भड़केगी या नहीं, यह इस पर निर्भर करता है कि अर्थव्यवस्था में कितनी ख़ाली क्षमता पड़ी है। सुस्त अर्थव्यवस्था में नहीं भड़कती; पूरी क्षमता पर चल रही अर्थव्यवस्था में भड़कती है।

प्रीलिम्स के बिंदु

• FRBM एक्ट 2003 में बना, 5 जुलाई 2004 से अमल में आया।
• एन.के. सिंह की अध्यक्षता वाली FRBM समीक्षा समिति ने जनवरी 2017 में रिपोर्ट सौंपी।
• प्रभावी राजस्व घाटा FY12 में लाया गया।
• संविधान का अनुच्छेद 292 केंद्र सरकार की उधारी पर सीमा लगाता है।
• अनुच्छेद 293 राज्यों की उधारी को चलाता है, और अगर राज्य केंद्र का क़र्ज़दार है तो केंद्र की मंज़ूरी ज़रूरी है।
• FRBM का छूट वाला प्रावधान GDP के 0.5% तक हटने की इजाज़त देता है।
• एन.के. सिंह समिति ने FY23 तक पूरी सरकार के लिए क़र्ज़-GDP का 60% लक्ष्य सुझाया था।
• भारत का पब्लिक अकाउंट अनुच्छेद 266(2) से चलता है।

मुख्य परीक्षा के प्रश्न

1. चर्चा कीजिए कि राजकोषीय उत्तरदायित्व और बजट प्रबंधन अधिनियम, 2003 ने भारत की राजकोषीय बनावट को कैसे गढ़ा है। घाटे के लक्ष्य वाली व्यवस्था के मुक़ाबले क़र्ज़ के लक्ष्य वाली व्यवस्था के पक्ष को परखिए। GS पेपर 3.
2. भारत के संदर्भ में राजकोषीय घाटे, मौद्रिक नीति और महँगाई के आपसी रिश्ते की जाँच कीजिए। महामारी के बाद के दौर से उदाहरण लीजिए। GS पेपर 3.
3. “ऊँचा राजस्व घाटा ऊँचे राजकोषीय घाटे से ज़्यादा चिंता की बात है।” भारत की मौजूदा राजकोषीय तस्वीर के हवाले से आलोचनात्मक विश्लेषण कीजिए। GS पेपर 3.
4. 16वें वित्त आयोग की सिफ़ारिशें अगले पाँच साल के लिए केंद्र-राज्य वित्तीय रिश्तों को गढ़ेंगी। जिन मुद्दों के उठने की संभावना है, उन पर चर्चा कीजिए। GS पेपर 2 और 3.

आगे का रास्ता

भारत में राजकोषीय घाटे की बहस एक ही संख्या पर टिके रहने से हटकर कई लंगरों वाले ढाँचे की तरफ़ बढ़ रही है। क़र्ज़-GDP का लक्ष्य, प्राथमिक घाटे का लंगर, और एक साफ़-साफ़ लिखा छूट वाला प्रावधान — तीनों मिलकर भरोसा गँवाए बिना ज़्यादा लचीलापन देते हैं। मध्यम अवधि का ख़ाका कहता है कि केंद्र सरकार का क़र्ज़ GDP के क़रीब 57% से घटकर FY31 तक 50% पर आना चाहिए।

तैयारी करने वालों के लिए काम की बात यह है कि राजकोषीय घाटे के साथ तीन और चीज़ें देखते रहिए: नॉमिनल GDP की वृद्धि, प्राथमिक घाटा, और केंद्र-राज्यों का मिला-जुला घाटा। सिर्फ़ मुख्य आँकड़ा देखना अब काफ़ी नहीं है। 16वें वित्त आयोग की सिफ़ारिशें, नए आयकर क़ानून का लागू होना, और पूँजीगत ख़र्च की रफ़्तार — ये तीनों मिलकर तय करेंगे कि भारत में राजकोषीय घाटे की कमी टिकाऊ है या ऊपरी।

राजकोषीय घाटे का भरोसेमंद रास्ता ही RBI को वह जगह देता है कि वह महँगाई का लंगर गँवाए बिना वृद्धि को सहारा दे सके। मैक्रो नीति की दो भुजाएँ — राजकोषीय और मौद्रिक — तभी सबसे अच्छा काम करती हैं जब वे साथ-साथ चलें, और घटता हुआ राजकोषीय घाटा ही यह तालमेल मुमकिन बनाता है।

सामान्य प्रश्न

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