भारत सरकार अधिनियम 1919, जो अगस्त 1917 की मॉन्टेग्यू घोषणा और 1918 की मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड संयुक्त रिपोर्ट से निकला, आम तौर पर इस तरह पढ़ाया जाता है कि इसने प्रांतों में द्वैध शासन (dyarchy) और केंद्र में दो सदन वाली व्यवस्था दी। लेकिन भारतीय राजनीति पर इसका ज़्यादा गहरा असर यह था कि इसने सांप्रदायिक प्रतिनिधित्व को संविधान के स्तर पर पक्का कर दिया। 1919 के सुधारों ने पृथक निर्वाचक मंडल (separate electorates) की शुरुआत नहीं की — वह काम 1909 के मॉर्ले-मिंटो सुधारों का है — लेकिन इन्होंने उन्हें बनाए रखा, और समुदायों तक बढ़ाया, और भारत में प्रतिनिधि सरकार के ढाँचे में इतनी गहराई तक बैठा दिया कि इसके बाद की हर संवैधानिक बहस, 1932 का सांप्रदायिक पंचाट और पूना पैक्ट तक, उसी ढाँचे के भीतर हुई जो 1919 के अधिनियम ने खड़ा किया था।
पृथक निर्वाचक मंडल का बौद्धिक पितृत्व
समुदाय के आधार पर बनने वाले राजनीतिक गठजोड़ की जड़ इन सुधारों के डिज़ाइन में ही थी। भारत के लिए उदारवादी राज्य सचिव एडविन मॉन्टेग्यू और वायसराय लॉर्ड चेम्सफ़ोर्ड एक साथ दो दबाव सँभाल रहे थे: एक तरफ़ 1916 के लखनऊ समझौते से निकली, युद्धकाल में स्वशासन की भारतीय माँग, और दूसरी तरफ़ अंग्रेज़ों की यह ज़िद कि सांप्रदायिक बँटवारे की जो राजनीतिक उपयोगिता 1909 से ब्रिटिश भारत का चलन बन चुकी थी, वह बनी रहे।
लखनऊ समझौते में कांग्रेस अपने ही कार्यक्रम के भीतर मुसलमानों के लिए पृथक निर्वाचक मंडल का सिद्धांत मान चुकी थी। 1919 के अधिनियम ने इस इंतज़ाम को सिर्फ़ आगे नहीं बढ़ाया — इसने उसे मंज़ूरी दी, फैलाया और विस्तार से गढ़ा।
अधिनियम ने असल में किया क्या
तीन ढाँचागत बदलाव अहम थे:
पहला, मुसलमानों के लिए पृथक निर्वाचक मंडल प्रांतीय और केंद्रीय, दोनों स्तरों पर बनाए रखे गए, और सीटों का आरक्षण समुदाय के हिसाब से तय किया गया।
दूसरा, पहली बार पृथक निर्वाचक मंडल सिखों (यह रियायत ख़ालसा लॉबी ने मुस्लिम प्रतिनिधित्व के जवाब में हासिल की), आंग्ल-भारतीयों, भारतीय ईसाइयों और यूरोपीयों तक बढ़ाए गए। अब हर समुदाय अपने ही क्षेत्र में, सिर्फ़ अपने ही समुदाय के उम्मीदवारों को वोट देता था।
तीसरा, दलित वर्गों (depressed classes) का प्रतिनिधित्व — जिसे आगे चलकर अनुसूचित जाति का प्रतिनिधित्व कहा गया — चुनाव के बजाय मनोनयन से लाया गया। लेकिन “दलित वर्गों” को एक अलग राजनीतिक श्रेणी मान लेना ही वह क़दम था जिसका इस्तेमाल 1932 के सांप्रदायिक पंचाट के रचयिताओं ने आगे उन तक भी पृथक निर्वाचक मंडल पहुँचाने के लिए किया।
अंग्रेज़ सांप्रदायिक निर्वाचक मंडल क्यों चाहते थे
सुधार बनाने वालों ने पृथक निर्वाचक मंडल का काम साफ़-साफ़ लिखा है। सरकारी काग़ज़ों में दो वजहें बार-बार लौटती हैं।
भारतीय राष्ट्रवाद के मुक़ाबले का पलड़ा
भारतीय राष्ट्रीय कांग्रेस एक राष्ट्रीय और सभी समुदायों को समेटने वाले राजनीतिक संगठन के रूप में तेज़ी से बढ़ रही थी। पृथक निर्वाचक मंडल ने निर्वाचन क्षेत्र को ऐसे सांप्रदायिक वोट-बैंकों में तोड़ दिया, जिन्हें कोई एक राष्ट्रवादी पार्टी पूरी तरह जोड़ नहीं सकती थी। मुस्लिम, सिख, ईसाई और यूरोपीय सीटों को सिर्फ़ अपने समुदाय के प्रति जवाबदेह बनाकर इस अधिनियम ने यह पक्का कर दिया कि किसी भी विधानमंडल में कांग्रेस का जुड़ा हुआ बहुमत गणित के हिसाब से मुश्किल हो जाए। मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड रिपोर्ट ने ख़ुद इसे “अल्पसंख्यकों की सुरक्षा” कहकर सही ठहराया, लेकिन इसका राजनीतिक असर — और राजनीतिक इरादा — राष्ट्रवादी लामबंदी को टुकड़ों में बाँटना था।
“वंचित वर्गों” को साथ मिलाना
इन सुधारों ने उन समूहों को भी अपनी तरफ़ खींचा जो हिंदू समाज के भीतर ख़ुद को हाशिये पर महसूस करते थे। दलित वर्गों, मद्रास और बंबई के ग़ैर-ब्राह्मण आंदोलनों और आदिवासी समुदायों ने पाया कि ब्रिटिश ढाँचा उन्हें राजनीतिक प्रतिनिधित्व का ऐसा रास्ता देता है जो कांग्रेस ने अब तक बनाया ही नहीं था। इनमें से कुछ समूह अलग या आरक्षित प्रतिनिधित्व से मिलने वाली इन रियायतों के इर्द-गिर्द जुट गए, जबकि कांग्रेस सांप्रदायिक आधार पर वोटिंग को ज़हर बता रही थी।
1919 के अधिनियम का संवैधानिक ढाँचा
निर्वाचक मंडलों से आगे, इस अधिनियम ने वह ढाँचा भी खड़ा किया जिसके भीतर अगले बीस साल की भारतीय राजनीति चली।
प्रांतों में द्वैध शासन
प्रांतीय विषयों को “आरक्षित” (गवर्नर और उसकी कार्यकारी परिषद के हाथ में) और “हस्तांतरित” (विधान परिषद के प्रति जवाबदेह मंत्रियों के हाथ में) में बाँट दिया गया। शिक्षा, जन स्वास्थ्य, स्थानीय स्वशासन, कृषि और आबकारी हस्तांतरित थे; वित्त, पुलिस, भू-राजस्व और क़ानून-व्यवस्था आरक्षित रहे। यह इंतज़ाम शुरू से ही डगमगाता रहा — मंत्रियों के हाथ में बजट पर बहुत कम नियंत्रण था — और भारत सरकार अधिनियम 1935 ने इसे ख़त्म कर दिया।
केंद्र में दो सदन
पुरानी इंपीरियल लेजिस्लेटिव काउंसिल की जगह दो सदनों वाला केंद्रीय विधानमंडल आया। राज्य परिषद (60 सदस्य, जिसके लिए संपत्ति की भारी शर्तें थीं) और विधान सभा (145 सदस्य) बनीं, हालाँकि गवर्नर-जनरल के पास वीटो और प्रमाणन की बहुत बड़ी ताक़तें बनी रहीं।
मतदाताओं की संख्या बढ़ना
संपत्ति और शिक्षा के आधार पर मताधिकार बढ़ाया गया, जिससे मतदाता 1909 के अधिनियम के तहत आबादी के क़रीब 1% से बढ़कर लगभग 10–11% हो गए। लेकिन मतदाताओं को सांप्रदायिक लकीरों पर काट दिया गया था, इसलिए यह बढ़ोतरी किसी एक राष्ट्रवादी जनसमूह में नहीं बदली।
क़ानूनी समीक्षा
अधिनियम में यह व्यवस्था थी कि दस साल बाद एक वैधानिक आयोग नए संविधान के कामकाज की समीक्षा करेगा। वह आयोग जब 1927 में साइमन कमीशन की शक्ल में आया, तो पूरे भारत में उसका बहिष्कार हुआ, और वजह सीधी थी: उसमें एक भी भारतीय सदस्य नहीं था।
भारतीय राय की प्रतिक्रिया
मदन मोहन मालवीय की अध्यक्षता में कांग्रेस के 1919 के बंबई अधिवेशन ने इन सुधारों को “अपर्याप्त, असंतोषजनक और निराशाजनक” कहा, लेकिन इन्हें सिरे से ठुकराया नहीं। द्वैध शासन के प्रयोग को सावधानी के साथ एक मौक़ा दिया गया। लेकिन साल भर के भीतर राजनीतिक माहौल बदल गया। अप्रैल 1919 के जलियाँवाला बाग़ और ख़िलाफ़त आंदोलन ने गांधी का हिसाब बदल दिया, और सितंबर 1920 के कलकत्ता अधिवेशन तक कांग्रेस असहयोग की तरफ़ बढ़ चुकी थी, जिसमें नई परिषदों का बहिष्कार भी शामिल था।
दूसरी तरफ़ मुस्लिम लीग ने अधिनियम के सांप्रदायिक ढाँचे को अपना लिया। सिख राजनीतिक संगठनों ने भी वैसा ही किया। 1919 के ढाँचे ने अगले दो दशकों की सांप्रदायिक लामबंदी की शर्तें तय कर दीं — 1920 के दशक में हिंदू महासभा की सक्रियता, 1932 का सांप्रदायिक पंचाट, पूना पैक्ट, और आख़िर में 1940 का लाहौर प्रस्ताव, ये सब उसी राजनीतिक व्याकरण के भीतर चले जो 1919 ने लिख दिया था।
लंबी परछाईं
अगस्त 1932 का सांप्रदायिक पंचाट, जिसके ज़रिए रैमज़े मैकडॉनल्ड ने पृथक निर्वाचक मंडल दलित वर्गों तक बढ़ा दिए, सीधे 1919 के ढाँचे की संतान था। यरवदा जेल में गांधी के आमरण अनशन ने सितंबर 1932 में पूना पैक्ट करवाया, जिसने दलित वर्गों के लिए पृथक निर्वाचक मंडल की जगह संयुक्त निर्वाचक मंडल के भीतर आरक्षित सीटें दे दीं — और यही समझौता आज भारत के संविधान में अनुसूचित जातियों और अनुसूचित जनजातियों के लिए विधानमंडलों में आरक्षण के रूप में ज़िंदा है।
भारत सरकार अधिनियम 1935 ने पृथक निर्वाचक मंडल बनाए रखे और उनमें और बारीकियाँ जोड़ीं। आख़िरकार 1949 में संविधान सभा ने इन्हें ख़त्म किया, वल्लभभाई पटेल की अध्यक्षता वाली अल्पसंख्यक सलाहकार समिति की सिफ़ारिश पर। इस तरह 26 जनवरी 1950 को लागू हुआ भारत का संविधान उस अध्याय को औपचारिक रूप से बंद करता है जिसे मॉन्टेग्यू-चेम्सफ़ोर्ड सुधारों ने चौड़ा खोल दिया था।
सामान्य प्रश्न
क्या 1919 के अधिनियम ने पृथक निर्वाचक मंडल शुरू किए थे?
नहीं। मुसलमानों के लिए पृथक निर्वाचक मंडल 1909 में मॉर्ले-मिंटो सुधारों ने शुरू किए थे। 1919 के अधिनियम ने उन्हें बनाए रखा और सिखों, आंग्ल-भारतीयों, भारतीय ईसाइयों तथा यूरोपीयों तक बढ़ा दिया।
अंग्रेज़ अफ़सर पृथक निर्वाचक मंडल के पक्ष में क्या तर्क देते थे?
काग़ज़ पर तर्क यह था कि प्रतिनिधि व्यवस्था के भीतर अल्पसंख्यकों के हित बचाए जाएँ। राजनीति में इसका असर — और सरकारी चिट्ठियों में दिखता इरादा — यह था कि राष्ट्रवादी जनाधार टुकड़ों में बँट जाए और अंग्रेज़ों को कांग्रेस के मुक़ाबले पक्के पलड़े मिलते रहें।
द्वैध शासन क्या है?
प्रांतीय विषयों को “आरक्षित” (गवर्नर के हाथ में) और “हस्तांतरित” (विधानमंडल के प्रति जवाबदेह मंत्रियों के हाथ में) में बाँटना। 1919 के अधिनियम के तहत यह सिर्फ़ प्रांतों पर लागू था, केंद्र पर नहीं, और 1935 के अधिनियम ने इसे ख़त्म कर दिया।
क्या 1919 के अधिनियम से मताधिकार बढ़ा?
हाँ। मतदाता आबादी के क़रीब 1% से बढ़कर लगभग 10–11% हो गए। लेकिन यह बढ़ोतरी सांप्रदायिक खानों में काट दी गई थी, इसलिए सभी समुदायों को साथ लेकर चलने वाले राष्ट्रवादी आंदोलन के लिए इसकी ताक़त सीमित रह गई।
कांग्रेस ने इन सुधारों पर क्या रुख़ लिया?
कांग्रेस के 1919 के बंबई अधिवेशन ने इन्हें “अपर्याप्त, असंतोषजनक और निराशाजनक” कहा, लेकिन सीधे बहिष्कार नहीं किया। जलियाँवाला बाग़ और ख़िलाफ़त के मुद्दे के बाद 1920 के कलकत्ता अधिवेशन में कांग्रेस असहयोग की तरफ़ बढ़ी, जिसमें नई परिषदों का बहिष्कार भी शामिल था।
1919 के सुधारों का 1932 के सांप्रदायिक पंचाट से क्या रिश्ता है?
सीधा रिश्ता है। 1919 के अधिनियम ने इस सिद्धांत को आम बना दिया कि अलग-अलग समुदाय अलग निर्वाचक मंडलों में वोट डालें। सांप्रदायिक पंचाट ने इसे दलित वर्गों तक बढ़ाया, जिसके जवाब में गांधी ने आमरण अनशन किया और पूना पैक्ट हुआ, जिसने दलित वर्गों के पृथक निर्वाचक मंडल की जगह संयुक्त निर्वाचक मंडल में आरक्षित सीटें दे दीं।
पृथक निर्वाचक मंडल आख़िर कब ख़त्म हुए?
1949 में संविधान सभा ने, वल्लभभाई पटेल की अल्पसंख्यक सलाहकार समिति की सिफ़ारिश पर। 26 जनवरी 1950 को लागू हुए संविधान ने विधानमंडलों में SC/ST के लिए आरक्षित सीटें रखीं, लेकिन पृथक निर्वाचक मंडल पूरी तरह ख़त्म कर दिए।
