राज्यसभा: गठन, चुनाव, शक्तियाँ और लोकसभा से तुलना

राज्यसभा राज्यों की परिषद है, यानी भारतीय संसद का उच्च सदन। यह राज्यों और केंद्र शासित प्रदेशों का प्रतिनिधित्व करती है, सीधे चुनी गई लोकसभा को संतुलन देती है, और संविधान जिस संघीय ढाँचे को खड़ा करता है उसकी हिफ़ाज़त करती है। लोकसभा हर पाँच साल में भंग हो जाती है, राज्यसभा नहीं। यह एक स्थायी सदन है। इसके एक-तिहाई सदस्य हर दूसरे साल रिटायर होते हैं, इसलिए सदन कभी ख़त्म नहीं होता और इसका अपना कोई आम चुनाव कभी नहीं होता।

यह स्थायी रूप संविधान सभा का सोचा-समझा फ़ैसला था। संविधान बनाने वालों को ऐसा समीक्षा वाला सदन चाहिए था जिसे एक चुनावी लहर बहा न ले जाए। वे यह भी चाहते थे कि एक ऐसा मंच रहे जहाँ राज्यों की विधानसभाएँ अपने प्रतिनिधि भेजें — लंबे कार्यकाल वाले, और रोज़मर्रा की क्षेत्रीय राजनीति के दबाव से थोड़ा दूर रहकर राष्ट्रीय क़ानूनों पर सोच-विचार करने वाले।

इस लेख में राज्यसभा का गठन, अनुच्छेद 80 के तहत चुनाव का तरीक़ा, सदन की शक्तियाँ (इनमें अनुच्छेद 249 और 312 की विशेष शक्तियाँ भी शामिल हैं), धन विधेयक, अविश्वास प्रस्ताव और अनुच्छेद 108 की संयुक्त बैठक पर लोकसभा से तुलना, और UPSC की तैयारी में काम आने वाली प्रीलिम्स-मेन्स सामग्री शामिल है।

राज्यसभा के ज़रूरी तथ्य एक नज़र में

• संवैधानिक आधार। संविधान के अनुच्छेद 80 और 84।
• अधिकतम संख्या। 250 सदस्य (राज्यों और केंद्र शासित प्रदेशों से 238 निर्वाचित, ऊपर से राष्ट्रपति के मनोनीत किए हुए 12)।
• मौजूदा संख्या। 245 सदस्य (233 निर्वाचित और 12 मनोनीत)।
• पहली बैठक। 13 मई 1952।
• कार्यकाल। हर सदस्य के लिए छह साल; एक-तिहाई सदस्य हर दो साल पर रिटायर होते हैं।
• स्थायी सदन। इसे भंग नहीं किया जा सकता।
• कम से कम उम्र। 30 साल (अनुच्छेद 84)।
• पीठासीन अधिकारी। भारत के उपराष्ट्रपति पदेन सभापति होते हैं।
• उपसभापति। सदस्य अपने ही बीच से चुनते हैं।
• कोरम। कुल सदस्य संख्या का दसवाँ हिस्सा, यानी 25 सदस्य।

अनुच्छेद 80 के तहत राज्यसभा का गठन

संविधान का अनुच्छेद 80 राज्यसभा का गठन तय करता है। ज़्यादा से ज़्यादा 250 सदस्य हो सकते हैं। इनमें 238 राज्यों और केंद्र शासित प्रदेशों के प्रतिनिधि होते हैं, जो अप्रत्यक्ष रूप से चुने जाते हैं, और 12 सदस्य राष्ट्रपति मनोनीत करते हैं — ऐसे लोग जिन्हें साहित्य, विज्ञान, कला और समाजसेवा का ख़ास ज्ञान या व्यावहारिक अनुभव हो।

चौथी अनुसूची आबादी के हिसाब से राज्यों और केंद्र शासित प्रदेशों को सीटें बाँटती है। उत्तर प्रदेश 31 सदस्य भेजता है, महाराष्ट्र 19, तमिलनाडु 18, बिहार 16 और पश्चिम बंगाल 16। सबसे छोटे राज्य — नागालैंड, मिज़ोरम, मणिपुर, त्रिपुरा, सिक्किम, मेघालय और अरुणाचल प्रदेश — एक-एक सदस्य भेजते हैं। केंद्र शासित प्रदेशों में सिर्फ़ दिल्ली, पुडुचेरी और जम्मू-कश्मीर सदस्य भेजते हैं; बाक़ी का राज्यसभा में कोई प्रतिनिधित्व नहीं है।

राज्यसभा की मौजूदा असल संख्या 245 है, क्योंकि जम्मू-कश्मीर की चार सीटें ख़ाली पड़ी हैं। अनुच्छेद 370 हटाए जाने और पुराने राज्य को दो केंद्र शासित प्रदेशों में बाँटे जाने के बाद नया निर्वाचक मंडल बनना बाक़ी है। 12 मनोनीत सीटें राष्ट्रपति मंत्रिपरिषद की सलाह पर भरते हैं।

राज्यसभा का चुनाव

राज्यों से राज्यसभा के सदस्य विधानसभा के निर्वाचित सदस्य चुनते हैं। तरीक़ा है आनुपातिक प्रतिनिधित्व की एकल संक्रमणीय मत (single transferable vote) प्रणाली। हर विधायक के पास एक वोट होता है, लेकिन वह वोट भिन्न में गिना जाता है और उसका भार तय होता है। जनप्रतिनिधित्व अधिनियम में 2003 के संशोधन के बाद से वोटिंग खुले मतपत्र से होती है, और सुप्रीम कोर्ट ने कुलदीप नैयर बनाम भारत संघ (2006) में इस बदलाव को सही ठहराया।

खुले मतपत्र ने राज्यसभा की राजनीति बदल दी। 2003 से पहले हर द्विवार्षिक चुनाव में क्रॉस-वोटिंग आम बात थी। 2003 के बाद जो विधायक पार्टी के व्हिप के ख़िलाफ़ वोट देना चाहे, उसे अपना मतपत्र पार्टी के अधिकृत एजेंट को दिखाना पड़ता है, और ऐसा न करने पर वोट रद्द हो जाता है। नतीजा यह कि राज्यों के प्रतिनिधित्व वाले मंच के तौर पर सदन का चरित्र और कसा हुआ हो गया है।

केंद्र शासित प्रदेशों के प्रतिनिधि अप्रत्यक्ष रूप से चुने जाते हैं, इसके लिए ख़ास तौर पर बनाया गया एक निर्वाचक मंडल वोट डालता है। मनोनीत सदस्यों की नियुक्ति राष्ट्रपति अनुच्छेद 80(1)(a) और अनुच्छेद 80(3) के तहत करते हैं। सुप्रीम कोर्ट ने आर.सी. पौड्याल बनाम भारत संघ (1993) में साफ़ किया कि राष्ट्रपति की मनोनयन शक्ति कार्यपालिका के विवेक की बात है, जिसे मंत्रिपरिषद की सलाह पर इस्तेमाल किया जाता है, और उसकी योग्यता पर अदालत में सवाल नहीं उठाया जा सकता।

स्थायी सदन और एक-तिहाई की रिटायरमेंट व्यवस्था

अनुच्छेद 83(1) के तहत राज्यसभा एक स्थायी सदन है। इसे भंग नहीं किया जा सकता। हर सदस्य छह साल तक रहता है, और हर दो साल पर एक-तिहाई सदस्य रिटायर हो जाते हैं। जो सीटें रिटायरमेंट से ख़ाली होती हैं, उन्हें द्विवार्षिक चुनाव भरते हैं।

इस बारी-बारी की व्यवस्था के तीन नतीजे निकलते हैं। पहला, राज्यसभा का अपना कोई आम चुनाव कभी नहीं होता; हर दो साल में सिर्फ़ ख़ाली होने वाली सीटों पर वोटिंग होती है। दूसरा, चुनावी चक्रों के आर-पार सदन की संस्थागत याद्दाश्त बनी रहती है। तीसरा, राज्यसभा में सरकार का बहुमत धीरे-धीरे बदलता है, इसलिए लोकसभा में नया बहुमत लेकर आई सरकार को अपने कार्यकाल के कम से कम शुरुआती कुछ साल उच्च सदन से बातचीत करके चलना पड़ता है।

यह द्विवार्षिक चक्र भारत का चुनाव आयोग जनप्रतिनिधित्व अधिनियम 1951 की धारा 14 से 16 के तहत चलाता है।

राज्यसभा की विधायी शक्तियाँ

साधारण विधेयकों पर राज्यसभा की शक्ति लोकसभा के बराबर है। कोई भी विधेयक राष्ट्रपति की मंज़ूरी के लिए तभी जाता है जब दोनों सदन उसे एक ही रूप में पास कर दें। साधारण विधेयक किसी भी सदन में पेश हो सकता है, और दोनों सदनों में मतभेद हो जाए तो राष्ट्रपति अनुच्छेद 108 के तहत संयुक्त बैठक बुलाकर उसे सुलझाते हैं।

आज़ाद भारत में तीन संयुक्त बैठकें हुई हैं: 1961 में दहेज निषेध विधेयक पर, 1978 में बैंकिंग सेवा आयोग (निरसन) विधेयक पर, और 2002 में आतंकवाद निरोधक विधेयक पर। तीनों बार लोकसभा का बड़ा बहुमत भारी पड़ा। यही वजह है कि संयुक्त बैठक को कभी-कभी दोनों सदनों के बीच असली समझौते का ज़रिया नहीं, बल्कि एक प्रक्रियागत निकास द्वार कहा जाता है।

अनुच्छेद 368 के तहत संविधान संशोधन विधेयकों पर राज्यसभा लोकसभा के पूरी तरह बराबर है। वही बराबरी उन संशोधनों पर भी लागू होती है जो मौलिक अधिकारों को छूते हैं, जैसे भारतीय संविधान का अनुच्छेद 20। संविधान संशोधन विधेयक को हर सदन में अलग-अलग पास होना पड़ता है — मौजूद और वोट डालने वाले सदस्यों के दो-तिहाई बहुमत से, और कुल सदस्य संख्या के आधे से ज़्यादा के समर्थन से। संविधान संशोधन पर संयुक्त बैठक होती ही नहीं।

धन विधेयक और राज्यसभा की सीमित भूमिका

राज्यसभा पर सबसे ज़्यादा चर्चा में रहने वाली रोक अनुच्छेद 110 के तहत धन विधेयक पर उसकी सीमित भूमिका है। धन विधेयक की परिभाषा बहुत तंग है: वही विधेयक जिसमें सिर्फ़ ये बातें हों — किसी कर को लगाना, हटाना या उसका नियमन, उधार लेना, भारत की संचित निधि या आकस्मिकता निधि की हिफ़ाज़त, पैसे का विनियोग, किसी ख़र्च को संचित निधि पर भारित ख़र्च घोषित करना, संचित निधि के खाते में पैसा आना, या इनसे जुड़ी कोई आनुषंगिक बात।

कोई विधेयक धन विधेयक है या नहीं, यह लोकसभा अध्यक्ष प्रमाणित करते हैं, और उनका फ़ैसला आख़िरी होता है। प्रमाणित धन विधेयक राष्ट्रपति की सिफ़ारिश पर सिर्फ़ लोकसभा में ही पेश हो सकता है। लोकसभा से पास होने के बाद वह राज्यसभा जाता है, जिसके पास उसे सिफ़ारिशों के साथ लौटाने के लिए सिर्फ़ 14 दिन होते हैं। लोकसभा वे सिफ़ारिशें मान भी सकती है और ठुकरा भी सकती है। अगर राज्यसभा 14 दिन में विधेयक नहीं लौटाती, तो उसे दोनों सदनों से पास माना जाता है।

राज्यसभा न धन विधेयक को ठुकरा सकती है, न लोकसभा की मंज़ूरी के बिना उसमें संशोधन कर सकती है, और न उसे क़ानून बनने से रोक सकती है। आधार (वित्तीय और अन्य सब्सिडी का लक्षित वितरण) अधिनियम 2016 को धन विधेयक के रूप में पास किया गया था, और सुप्रीम कोर्ट ने के.एस. पुट्टस्वामी बनाम भारत संघ (2018) में इस प्रमाणन को सही ठहराया, हालाँकि जस्टिस डी.वाई. चंद्रचूड़ ने असहमति जताई और इसे “संविधान के साथ धोखा” कहा। धन विधेयक पर अध्यक्ष के प्रमाणन का सवाल बाद के मुक़दमों में एक बड़ी पीठ के सामने आज भी विचाराधीन है।

अनुच्छेद 117 के वित्त विधेयक धन विधेयक से अलग होते हैं, और उन पर राज्यसभा की पूरी मंज़ूरी चाहिए ही चाहिए।

राज्यसभा की विशेष शक्तियाँ

राज्यसभा के पास दो शक्तियाँ ऐसी हैं जो लोकसभा के पास नहीं हैं। इन्हें कभी-कभी संघीय सुरक्षा-कवच वाले प्रावधान कहा जाता है।

अनुच्छेद 249। राज्यसभा मौजूद और वोट डालने वाले सदस्यों के दो-तिहाई समर्थन से प्रस्ताव पास करके संसद को राष्ट्रीय हित में राज्य सूची के किसी विषय पर क़ानून बनाने का अधिकार दे सकती है। यह प्रस्ताव एक साल तक चलता है और दोबारा पास किया जा सकता है। इस प्रावधान से केंद्र कुछ समय के लिए उस दायरे में क़ानून बना पाता है जो वरना राज्यों के लिए ही रखा गया है।

अनुच्छेद 312। राज्यसभा इसी तरह दो-तिहाई वाले प्रस्ताव से संसद को नई अखिल भारतीय सेवा बनाने का अधिकार दे सकती है। भारतीय प्रशासनिक सेवा, भारतीय पुलिस सेवा और भारतीय वन सेवा इसीलिए मौजूद हैं कि राज्यसभा ने (या 1935 के अधिनियम के तहत उसके पूर्ववर्ती सदन ने) ऐसा प्रस्ताव पास किया था। आगे कोई नई अखिल भारतीय सेवा बनानी हो तो अनुच्छेद 312 के तहत राज्यसभा का प्रस्ताव चाहिए ही होगा।

ये दोनों अनुच्छेद राज्यसभा को संघीय संतुलन का संवैधानिक पहरेदार बनाते हैं, जिसके पास राज्यों के विधायी दायरे में केंद्र के दख़ल को मंज़ूरी देने की ताक़त है। भारतीय संविधान की छठी अनुसूची जैसी असमान व्यवस्थाएँ इन संघीय सुरक्षा-कवचों के साथ-साथ चलती हैं।

वे शक्तियाँ जो राज्यसभा के पास नहीं हैं

राज्यसभा मंत्रिपरिषद को हटा नहीं सकती। अनुच्छेद 75(3) मंत्रिपरिषद को सामूहिक रूप से सिर्फ़ लोकसभा के प्रति ज़िम्मेदार बनाता है। अविश्वास प्रस्ताव सिर्फ़ लोकसभा में लाया जा सकता है। प्रधानमंत्री राज्यसभा के सदस्य हो सकते हैं (इंदिरा गांधी, एच.डी. देवेगौड़ा, मनमोहन सिंह और कुछ और नेता रहे भी), लेकिन सरकार का टिकना लोकसभा के वोट पर ही निर्भर करता है।

राज्यसभा बजट को ठुकरा नहीं सकती। अनुच्छेद 113 कहता है कि अनुदान की माँगों पर वोटिंग सिर्फ़ लोकसभा करेगी। राज्यसभा बजट पर चर्चा करती है, पर माँगों पर वोट नहीं डालती।

लोकसभा अध्यक्ष के चुनाव में या निचले सदन के कामकाज में राज्यसभा की कोई भूमिका नहीं होती।

पीठासीन अधिकारी और कार्यवाही

अनुच्छेद 64 के तहत भारत के उपराष्ट्रपति राज्यसभा के पदेन सभापति होते हैं। सभापति बैठकों की अध्यक्षता करते हैं, नियमों की व्याख्या करते हैं और व्यवस्था के प्रश्नों पर फ़ैसला देते हैं। वे सदन के सदस्य नहीं होते और बराबरी की स्थिति को छोड़कर वोट नहीं डालते। उपसभापति को सदस्य अपने ही बीच से चुनते हैं, और सभापति की ग़ैरमौजूदगी में वही अध्यक्षता करते हैं।

राज्यसभा अनुच्छेद 118 के तहत अधिसूचित प्रक्रिया और कार्य संचालन नियमों से चलती है। प्रश्नकाल, शून्यकाल, विशेष उल्लेख, ध्यानाकर्षण, अल्पकालिक चर्चा और स्थगन प्रस्ताव — ये सब सदन में उपलब्ध हैं, लोकसभा की परंपरा से कुछ फेरबदल के साथ।

सदन का कोरम 25 सदस्य है, यानी कुल सदस्य संख्या का दसवाँ हिस्सा। मौजूदा सदन में 245 सदस्य सक्रिय हैं।

राज्यसभा बनाम लोकसभा: बराबर, कम, और विशेष

UPSC में दोनों सदनों की तुलना आम तौर पर तीन ख़ानों में बाँटकर देखी जाती है। बराबर शक्तियाँ लागू होती हैं साधारण विधेयकों, संविधान संशोधन विधेयकों, अनुच्छेद 61 के तहत राष्ट्रपति पर महाभियोग, उपराष्ट्रपति को हटाने, जजों को हटाने, आपातकाल की घोषणा और कुछ अध्यादेशों की मंज़ूरी पर।

कम शक्तियाँ वाले मामलों में पलड़ा लोकसभा का भारी है — धन विधेयक, वित्त विधेयक, बजट, अविश्वास प्रस्ताव और संयुक्त बैठक (जहाँ लोकसभा की बड़ी संख्या हावी रहती है)।

विशेष शक्तियों में पलड़ा राज्यसभा का भारी है — अनुच्छेद 249 के तहत राज्य सूची के विषयों पर क़ानून बनवाना, अनुच्छेद 312 के तहत नई अखिल भारतीय सेवा बनवाना, और अनुच्छेद 67 के तहत उपराष्ट्रपति को हटाना (उपराष्ट्रपति को हटाने का प्रस्ताव सिर्फ़ राज्यसभा में ही शुरू होता है)।

दोनों सदन मिलकर एक संतुलित द्विसदनीय ढाँचा बनाते हैं, जो न तो पूरी तरह बहुमतवादी है (अकेली लोकसभा वाला सदन ऐसा ही होता) और न पूरी तरह संघीय (हर राज्य को बराबर भार देने वाली राज्यसभा ऐसी होती)।

चर्चित उपराष्ट्रपति और सभापति

सर्वपल्ली राधाकृष्णन 1952 से 1962 तक राज्यसभा के पहले सभापति रहे। उनके बाद ज़ाकिर हुसैन आए, जो आगे चलकर राष्ट्रपति बने। दूसरे चर्चित सभापतियों में वी.वी. गिरि, बी.डी. जत्ती, आर. वेंकटरमन, शंकर दयाल शर्मा, के.आर. नारायणन, कृष्ण कांत, भैरों सिंह शेखावत, हामिद अंसारी, एम. वेंकैया नायडू और जगदीप धनखड़ शामिल हैं।

उपराष्ट्रपति का पद इतिहास में राष्ट्रपति पद तक पहुँचने की सीढ़ी रहा है। सात उपराष्ट्रपति आगे चलकर भारत के राष्ट्रपति बने, जिससे राज्यसभा की कुर्सी को उसकी औपचारिक प्रक्रियागत भूमिका से कहीं ज़्यादा राजनीतिक वज़न मिल जाता है।

राज्यसभा पर UPSC के कोण

प्रीलिम्स में राज्यसभा से अनुच्छेद 80 के तहत संख्या, चौथी अनुसूची के तहत सीटों का बँटवारा, अनुच्छेद 84 की योग्यताएँ, चुनाव का तरीक़ा, कार्यकाल, अनुच्छेद 249 और 312 की शक्तियाँ पूछी जाती हैं। यह भी पूछा जाता है कि कौन-सा राज्य कितने सदस्य भेजता है — अक्सर भारत का सबसे बड़ा राज्य क्षेत्रफल या आबादी के हिसाब से कौन-सा है, इसी सिलसिले में।

मेन्स GS-II में सवाल उच्च सदन के संघीय चरित्र, धन विधेयक के प्रमाणन की संवैधानिक औचित्यता, संसदीय व्यवस्था में द्विसदनीय विधायिका बनाए रखने के तर्क, और हाउस ऑफ़ लॉर्ड्स, अमेरिकी सीनेट और ऑस्ट्रेलियाई सीनेट से तुलना के इर्द-गिर्द घूमते हैं। एक अच्छा मेन्स उत्तर राज्यसभा के स्थायी चरित्र को बहुमत पर रोक लगाने वाले मंच की उसकी भूमिका से जोड़ता है और आधार वाले धन विधेयक विवाद को ताज़ा उदाहरण की तरह इस्तेमाल करता है, साथ ही भारत के राजकोषीय घाटे जैसे संकेतकों से बनने वाले बजट के ढाँचे को भी जोड़ता है।

राजनीति विज्ञान वैकल्पिक विषय में राज्यसभा द्विसदनीयता, संघवाद और संवैधानिक दूसरे सदनों की बनावट वाली बड़ी बहस के भीतर बैठती है।

सामान्य प्रश्न

PDF