कावेरी जल विवाद: न्यायाधिकरण, 2018 का सुप्रीम कोर्ट फ़ैसला और कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण

कावेरी जल विवाद कावेरी नदी के पानी के बँटवारे को लेकर कर्नाटक, तमिलनाडु, केरल और केंद्र शासित प्रदेश पुडुचेरी के बीच चला आ रहा लंबा झगड़ा है। यह असहमति डेढ़ सौ साल से भी पुरानी है। इसकी शुरुआत 1892 के औपनिवेशिक समझौते से हुई, 1924 में बदले हुए रूप में आगे बढ़ी, 1956 में राज्यों के पुनर्गठन के बाद संवैधानिक मसला बनी, 1990 में एक न्यायाधिकरण को सौंपी गई, 2007 में उसका अंतिम फ़ैसला आया, 2018 में सुप्रीम कोर्ट ने इसे बड़े पैमाने पर बदला, और अब इसे कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण चलाता है।

इनमें से हर क़दम UPSC के लिए मायने रखता है। भारत में अंतरराज्यीय जल विवादों को समझाने के लिए कावेरी जल विवाद ही सबसे तयशुदा उदाहरण है, और अंतरराज्यीय नदी जल विवाद अधिनियम 1956 के तहत सबसे ज़्यादा पूछा गया मामला भी। यह उन गिने-चुने जल विवादों में भी है जो सुप्रीम कोर्ट तक पहुँचे और वहाँ तय हुए।

यह लेख नदी घाटी के भूगोल, औपनिवेशिक दौर के समझौतों, आज़ादी के बाद की टूट-फूट, 1990 से 2007 तक के न्यायाधिकरण के सालों, 2018 के सुप्रीम कोर्ट के फ़ैसले, कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण के बनने, अब भी अनसुलझे मसलों, और भारत में अंतरराज्यीय नदी जल विवाद की बड़ी समस्या पर UPSC जिन नतीजों तक पहुँचता है — इन सबसे गुज़रता है।

कावेरी जल विवाद: ज़रूरी बातें

विवाद के पक्के आँकड़े और तारीख़ें एक साथ याद कर लेना अच्छा रहता है।

• पक्ष: कर्नाटक, तमिलनाडु, केरल, पुडुचेरी
• नदी: कावेरी (कावेरी), क़रीब 800 किमी लंबी
• उद्गम: कर्नाटक के कोडगु ज़िले में ब्रह्मगिरि पहाड़ियों का तालकावेरी
• मुहाना: तमिलनाडु में पूम्पुहार के पास बंगाल की खाड़ी (डेल्टा तंजावुर के आसपास)
• घाटी की कुल उपज (2007 के फ़ैसले के हिसाब से): सामान्य साल में 740 TMC (हज़ार मिलियन घन फ़ीट)
• पहला लिखित समझौता: 1892, मद्रास प्रेसीडेंसी और मैसूर रियासत के बीच
• संशोधित समझौता: 1924, पचास साल का इंतज़ाम
• न्यायाधिकरण बना: 2 जून 1990
• न्यायाधिकरण का अंतरिम आदेश: जून 1991
• न्यायाधिकरण का अंतिम फ़ैसला: 5 फ़रवरी 2007
• सुप्रीम कोर्ट का फ़ैसला: 16 फ़रवरी 2018
• कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण (CWMA) बना: 1 जून 2018

कावेरी घाटी चारों राज्यों में मिलाकर क़रीब 81,000 वर्ग किमी में फैली है। घाटी का ज़्यादातर हिस्सा कर्नाटक और तमिलनाडु में है, केरल और पुडुचेरी के हिस्से छोटे हैं।

कावेरी घाटी और उसका जल विज्ञान

कावेरी कर्नाटक के कोडगु ज़िले में पश्चिमी घाट की ब्रह्मगिरि पहाड़ियों के तालकावेरी से निकलती है। यह मैसूर के पठार को पार करते हुए आम तौर पर पूर्व-दक्षिण-पूर्व की ओर बहती है, पूर्वी घाट से उतरकर तमिलनाडु के मैदान में आती है, और बंगाल की खाड़ी में गिरने से पहले तंजावुर ज़िले में बड़ा डेल्टा बनाती है।

नदी को ऊपरी जलग्रहण क्षेत्र में, यानी कर्नाटक और केरल में, दक्षिण-पश्चिम मानसून (जून से सितंबर) से पानी मिलता है, और निचले हिस्से में, यानी तमिलनाडु में, उत्तर-पूर्व मानसून (अक्टूबर से दिसंबर) से। मानसून का यही बँटा हुआ मिज़ाज विवाद की जड़ है। कर्नाटक का पानी पहले आता है, जब उसका मानसून पूरे ज़ोर पर होता है, लेकिन तमिलनाडु के डेल्टा में खड़ी ख़रीफ़ फ़सल जून में बोई जाती है और उसे अपने मानसून के अक्टूबर में आने से पहले ही पानी चाहिए। इसलिए तमिलनाडु कमज़ोर महीनों में, ख़ास तौर पर जुलाई से सितंबर के बीच, कर्नाटक से पानी छोड़ने की माँग करता है।

घाटी के बड़े बाँध और जलाशय ये हैं:

• कर्नाटक में कृष्णराज सागर (KRS) और हेमावती
• कर्नाटक में कबिनी और हारंगी
• तमिलनाडु में मेट्टूर (स्टेनली जलाशय)
• केरल में बाणासुर सागर

झगड़ा ज़्यादातर इसी बात पर घूमता है कि कर्नाटक को तमिलनाडु के डेल्टा के लिए मेट्टूर से होकर कितना पानी छोड़ना है, ख़ास तौर पर सूखे सालों में। मेट्टूर बाँध ही असली अड़चन है: यह कर्नाटक के सारे जलाशयों के नीचे और तमिलनाडु के पूरे डेल्टा के ऊपर पड़ता है। ऊपर की तरफ़ का संदर्भ समझने के लिए कृष्णराजसागर बाँध वाली प्रविष्टि देखिए।

औपनिवेशिक दौर के समझौते: 1892 और 1924

कावेरी के पानी पर सबसे पहला औपचारिक समझौता 1892 में मद्रास प्रेसीडेंसी (जो तब सीधे ब्रिटिश शासन में थी) और मैसूर रियासत के बीच हुआ। समझौते के मुताबिक़ मैसूर को कावेरी पर कोई भी ऐसी नई सिंचाई परियोजना बनाने से पहले मद्रास की मंज़ूरी लेनी थी, जिससे मद्रास को मिलने वाले पानी पर बड़ा असर पड़े।

1924 का समझौता ज़्यादा ब्योरेवार था और पचास साल के लिए था। यह उस समय हुआ जब मैसूर कृष्णराज सागर बाँध बनाने की तैयारी में था (जो 1932 में बनकर तैयार हुआ) और मद्रास कावेरी डेल्टा के लिए अपने हिस्से के पानी की गारंटी माँग रहा था। 1924 के समझौते में बाँध की ऊँचाई, सिंचाई का रक़बा और पानी बाँटने के उसूल तय किए गए थे, और यह पचास साल यानी 1974 तक चलना था।

दोनों समझौते औपनिवेशिक दौर के थे — एक ब्रिटिश प्रेसीडेंसी और एक रियासत के बीच। आज़ादी और 1956 के राज्य पुनर्गठन के बाद पक्ष बदल गए। मद्रास प्रेसीडेंसी मद्रास राज्य बनी (1969 में नाम बदलकर तमिलनाडु हुआ)। मैसूर राज्य (1973 में नाम बदलकर कर्नाटक) को मैसूर का दावा विरासत में मिला और उसमें कुर्ग (कोडगु) का जलस्रोत इलाक़ा भी जुड़ गया। केरल घाटी के छोटे हिस्से के साथ एक तटवर्ती राज्य के रूप में सामने आया। कावेरी डेल्टा पर बसा पुराना फ़्रांसीसी इलाक़ा पुडुचेरी भी हिस्सेदार बन गया।

कर्नाटक हमेशा यही कहता रहा है कि औपनिवेशिक दौर के समझौते बराबरी वाले नहीं थे, क्योंकि उन्हें औपनिवेशिक ताक़त ने एक रियासत पर थोपा था और उनमें मद्रास को ज़रूरत से ज़्यादा हिस्सा मिला। तमिलनाडु हमेशा यही कहता रहा है कि समझौते जायज़ थे और उत्तराधिकारी राज्यों पर अब भी बाध्यकारी हैं।

टूट-फूट और न्यायाधिकरण की माँग

1924 का समझौता अपनी पचासवीं सालगिरह पर, यानी 1974 में ख़त्म हो गया। कर्नाटक ने रुख़ अपनाया कि समझौता अब लागू नहीं है और अपने हिस्से की घाटी में नई सिंचाई परियोजनाएँ शुरू कर दीं। तमिलनाडु ने विरोध किया। 1970 से ही तमिलनाडु सुप्रीम कोर्ट और केंद्र से कह रहा था कि विवाद को अंतरराज्यीय नदी जल विवाद अधिनियम 1956 के तहत किसी न्यायाधिकरण को सौंपा जाए।

केंद्र ने यह मामला 1990 में जाकर न्यायाधिकरण को सौंपा। कावेरी जल विवाद न्यायाधिकरण (CWDT) 2 जून 1990 को बना, जिसकी अध्यक्षता जस्टिस चित्ततोष मुखर्जी ने की और जिसमें दो और सदस्य थे।

न्यायाधिकरण ने 1990 में सुनवाई शुरू की, जो सोलह साल चली। जून 1991 में उसने अंतरिम आदेश दिया कि कर्नाटक हर साल तमिलनाडु को 205 TMC पानी छोड़े और अपना सिंचाई रक़बा 11.2 लाख एकड़ से आगे न बढ़ाए। यह अंतरिम आदेश कर्नाटक में बेहद विवादित रहा, वहाँ विरोध हुआ और बड़े पैमाने पर हिंसा भड़की, जिसमें दिसंबर 1991 के कावेरी दंगे और बेंगलुरु की गंभीर घटनाएँ शामिल हैं।

2007 का अंतिम फ़ैसला

सोलह साल की सुनवाई के बाद न्यायाधिकरण ने 5 फ़रवरी 2007 को अपना अंतिम फ़ैसला सुनाया। फ़ैसले ने सामान्य साल में 740 TMC के कुल भरोसेमंद सालाना बहाव को इस तरह बाँटा:

• कर्नाटक: 270 TMC
• तमिलनाडु: 419 TMC
• केरल: 30 TMC
• पुडुचेरी: 7 TMC
• पर्यावरणीय बहाव और होने वाले नुक़सान के लिए रखा गया: 14 TMC

न्यायाधिकरण ने हर महीने पानी छोड़ने का वह कार्यक्रम भी तय किया, जिसे कर्नाटक को कावेरी पर अंतरराज्यीय सीमा वाले बिंदु बिलिगुंडलू पर मानना था, ताकि तमिलनाडु का हिस्सा उस तक पहुँचे। कार्यक्रम में ज़्यादा पानी दक्षिण-पश्चिम मानसून के उन्हीं महीनों में छोड़ना था, जब कर्नाटक के जलाशय भर रहे होते हैं। कर्नाटक ने इस पर एतराज़ किया कि इससे तमिलनाडु को उसके अपने मानसून के पानी पर ज़रूरत से ज़्यादा हक़ मिल जाता है।

कर्नाटक और तमिलनाडु, दोनों ने 2007 के फ़ैसले के ख़िलाफ़ सुप्रीम कोर्ट में विशेष अनुमति याचिकाएँ दायर कीं। ये याचिकाएँ और फ़ैसले पर अमल, दोनों तब तक लटके रहे जब एक दशक से भी ज़्यादा बाद सुप्रीम कोर्ट ने मामले को आख़िरी फ़ैसले के लिए उठाया।

2018 का सुप्रीम कोर्ट का फ़ैसला

16 फ़रवरी 2018 को सुप्रीम कोर्ट ने न्यायाधिकरण के फ़ैसले के ख़िलाफ़ दायर अपीलों पर अपना फ़ैसला सुनाया। पीठ की अगुवाई तत्कालीन मुख्य न्यायाधीश दीपक मिश्रा कर रहे थे।

अदालत ने पानी के हिस्से दोबारा बाँटे — तमिलनाडु के हिस्से में से कुछ काटकर कर्नाटक का हिस्सा बढ़ाया, केरल और पुडुचेरी के हिस्से जस के तस रहे।

नए हिस्से ये थे:

• कर्नाटक: 284.75 TMC (270 TMC से बढ़कर, यानी 14.75 TMC की बढ़त)
• तमिलनाडु: 404.25 TMC (419 TMC से घटकर, यानी 14.75 TMC की कटौती)
• केरल: 30 TMC (कोई बदलाव नहीं)
• पुडुचेरी: 7 TMC (कोई बदलाव नहीं)

सुप्रीम कोर्ट ने इस फेरबदल के पीछे तीन मुख्य वजहें बताईं:

पहली, अदालत ने माना कि पीने के पानी के लिए कावेरी पर निर्भर बेंगलुरु शहर न्यायाधिकरण के फ़ैसले के बाद तेज़ी से बढ़ा है और उसे अलग से पानी चाहिए। अदालत ने कर्नाटक को उसके मौजूदा हिस्से के ऊपर बेंगलुरु के पीने के पानी के लिए 4.75 TMC दिया।

दूसरी, अदालत ने भूजल दोबारा भरने के लिए कर्नाटक को 10 TMC दिया, यह कहते हुए कि न्यायाधिकरण ने घाटी में भूजल की भूमिका को ठीक से नहीं आँका था।

तीसरी, अदालत ने घोषित किया कि कोई भी राज्य किसी नदी पर अपना अकेला मालिकाना हक़ नहीं जता सकता। अदालत ने कहा कि कावेरी एक राष्ट्रीय संपत्ति है और उसका पानी पुराने हक़ के आधार पर नहीं, बराबरी के बँटवारे के उसूल पर बाँटा जाना चाहिए।

अदालत ने यह भी कहा कि अंतिम फ़ैसला अगले पंद्रह साल तक ज्यों का त्यों रहेगा, उसके बाद इस पर दोबारा विचार होगा। पंद्रह साल की यह मियाद अगली समीक्षा को 2033 में ले आती है।

कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण

सुप्रीम कोर्ट ने अपने 2018 के फ़ैसले में केंद्र सरकार को निर्देश दिया कि फ़ैसले पर अमल के लिए संस्थाओं का ढाँचा खड़ा किया जाए। केंद्र ने 1 जून 2018 को कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण (CWMA) बनाया और तीन हफ़्ते बाद कावेरी जल नियमन समिति (CWRC)।

CWMA नौ सदस्यों वाली संस्था है। इसमें एक अध्यक्ष (भारत सरकार में सचिव के दर्जे का अधिकारी), केंद्र सरकार के दो सदस्य, और चारों पक्षकार राज्यों और केंद्र शासित प्रदेशों (कर्नाटक, तमिलनाडु, केरल, पुडुचेरी) में से हर एक का एक प्रतिनिधि होता है।

CWMA का काम यह है:

• 2018 के सुप्रीम कोर्ट के आदेश और उसके पीछे के 2007 के न्यायाधिकरण फ़ैसले पर अमल कराना
• बिलिगुंडलू पर कर्नाटक से तमिलनाडु को रोज़, हर महीने और हर साल छोड़े जाने वाले पानी को नियंत्रित करना
• घाटी के जलाशयों में जमा पानी पर नज़र रखना
• किसी साल कमी या ज़्यादती होने पर सही क़दम सुझाना
• किसी भी उल्लंघन की जानकारी केंद्र और राज्यों को देना

CWRC वह तकनीकी समिति है जो CWMA के तहत काम करती है और रोज़ाना छोड़े जाने वाले पानी पर नज़र रखने के लिए ज़्यादा बार बैठती है।

CWMA के ढाँचे को दूसरे जल विवादों के लिए संभावित नमूने के तौर पर देखा गया है। अंतरराज्यीय नदी जल विवाद (संशोधन) अधिनियम 2019 ने दूसरे विवादों के लिए भी इसी तरह का स्थायी न्यायाधिकरण और अमल कराने वाली संस्थाएँ प्रस्तावित कीं।

फ़ैसले के बाद भी झगड़ा क्यों बना हुआ है

2018 के फ़ैसले और CWMA बनने के बाद भी कावेरी विवाद पूरी तरह सुलझा नहीं है। कई मसले लगातार खिंचाव पैदा करते रहते हैं।

सूखे साल आज भी दिक़्क़त हैं। फ़ैसला सामान्य साल (कुल 740 TMC बहाव) के लिए पानी छोड़ने की बात करता है। सूखे सालों में असली बहाव इससे कहीं कम रहता है। अदालत ने कमी के बँटवारे का कोई साफ़ फ़ॉर्मूला नहीं दिया, इसलिए हर सूखा साल माँगों और जवाबी माँगों का नया दौर लेकर आता है।

कर्नाटक में शहरों की माँग तेज़ी से बढ़ रही है। 2018 के बाद बेंगलुरु की आबादी तेज़ी से बढ़ी है और कावेरी से उसका पानी लेना मंज़ूर किए गए 4.75 TMC से कहीं ज़्यादा है। मैसूरु और मांड्या जैसे नए उपनगरों के अपने दावे हैं।

तमिलनाडु के डेल्टा में फ़सल का ढर्रा नहीं बदला है। तंजावुर, तिरुवारूर और नागपट्टिनम के कावेरी डेल्टा में आज भी साल में दो धान की फ़सलें होती हैं, जो पानी की सबसे ज़्यादा खपत वाले ढर्रों में से एक है। कम पानी वाली फ़सलों की तरफ़ जाने के सुझावों को राजनीतिक समर्थन नहीं मिला।

मेकेदातु परियोजना पर झगड़ा जारी है। कर्नाटक ने कावेरी पर मेकेदातु में एक बहुउद्देशीय जलाशय बनाने का प्रस्ताव रखा है, ताकि बेंगलुरु को पीने का पानी मिले और बिजली भी बने। तमिलनाडु ने एतराज़ किया है कि इससे वह पानी रुक जाएगा जो उसके डेल्टा तक पहुँचना चाहिए। मामला सुप्रीम कोर्ट में लंबित है।

भूजल की गिनती ही नहीं हुई है। दोनों राज्य कावेरी की भूजल व्यवस्था से ख़ूब पानी खींचते हैं, पर 2018 का फ़ैसला सिर्फ़ ऊपरी बहाव पर था।

संवैधानिक क़ानून में कावेरी विवाद

कावेरी मामले का भारत के संवैधानिक और जल क़ानून पर बड़ा असर पड़ा है। इसके ज़रिए कई उसूल तय हुए या मज़बूत हुए।

संविधान का अनुच्छेद 262 कहता है कि संसद क़ानून बनाकर अंतरराज्यीय नदी जल से जुड़े विवादों के निपटारे का इंतज़ाम कर सकती है, और सुप्रीम कोर्ट का अधिकार क्षेत्र रोक सकती है। अंतरराज्यीय नदी जल विवाद अधिनियम 1956 इसी अनुच्छेद के तहत बना। कावेरी विवाद ने तीन दशक से ज़्यादा समय तक इस अधिनियम को कसौटी पर कसा, जिसके बाद 2002 और 2019 में इसमें संशोधन हुए।

2018 के फ़ैसले ने तय किया कि कोई राज्य नदी के पानी पर अकेला मालिकाना हक़ नहीं जता सकता और बँटवारा बराबरी के उसूल पर होना चाहिए। अदालत ने हेलसिंकी नियम (1966) और अंतरराष्ट्रीय जलमार्गों के ग़ैर-नौवहन उपयोग पर UN अभिसमय (1997) का सहारा लिया, हालाँकि भारत इस दूसरे का पक्षकार नहीं है।

फ़ैसले ने यह भी पक्का किया कि अनुच्छेद 262 की रोक के बावजूद, संविधान के अनुच्छेद 136 (विशेष अनुमति याचिका) के तहत न्यायाधिकरण के फ़ैसलों के ख़िलाफ़ अपील सुनने का अधिकार सुप्रीम कोर्ट के पास है। दशकों से इस पर बहस चल रही थी।

कावेरी विवाद पर UPSC क्या पूछता है

इस विषय पर पिछले UPSC प्रीलिम्स और मेन्स के सवाल इन्हीं ख़ास बिंदुओं पर रहे हैं।

कावेरी जल विवाद न्यायाधिकरण 1990 में अंतरराज्यीय नदी जल विवाद अधिनियम 1956 के तहत बना। उसने 1991 में अंतरिम आदेश दिया (तमिलनाडु को 205 TMC) और 2007 में अंतिम फ़ैसला। 2018 के सुप्रीम कोर्ट के फ़ैसले ने कर्नाटक का हिस्सा बढ़ाकर 284.75 TMC किया और तमिलनाडु का घटाकर 404.25 TMC। फ़ैसले पर अमल के लिए कावेरी जल प्रबंधन प्राधिकरण 1 जून 2018 को बनाया गया।

प्रायद्वीपीय भारत के एक और बड़े जल विवाद से तुलना के लिए महानदी जल विवाद पर हमारा नोट देखिए, जो इसी राह पर चला है, पर जिसमें न्यायाधिकरण की प्रक्रिया कहीं छोटी रही।

सामान्य प्रश्न

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