भारतीय संविधान की छठी अनुसूची: पूर्वोत्तर के स्वायत्त जिले

भारतीय संविधान की छठी अनुसूची वह खास शासन-व्यवस्था है जो संविधान पूर्वोत्तर के चार राज्यों — असम, मेघालय, त्रिपुरा और मिज़ोरम — के जनजातीय इलाक़ों को देता है। इसके तहत स्वायत्त जिला परिषदें (Autonomous District Councils, ADC) और स्वायत्त क्षेत्रीय परिषदें (Autonomous Regional Councils, ARC) बनती हैं, जिनके पास अपने क़ानून बनाने, चलाने, फ़ैसले सुनाने और पैसा जुटाने के अधिकार होते हैं। इससे जनजातीय समुदाय ज़मीन, अपनी परंपरागत क़ानून-व्यवस्था, विरासत और स्थानीय प्रशासन को ख़ुद चला पाते हैं, राज्य और केंद्र की दख़लंदाज़ी बहुत सीमित रहती है। आज ऐसी दस परिषदें हैं। लद्दाख और अरुणाचल प्रदेश के कुछ हिस्सों को छठी अनुसूची में लाने की माँग बार-बार राजनीतिक मुद्दा बनती रही है।

UPSC की तैयारी करने वालों के लिए छठी अनुसूची पॉलिटी का सबसे ज़्यादा नंबर देने वाला विषय है। यह भारतीय राजव्यवस्था (संघीय ढाँचा, असंतुलित संघवाद), शासन (विकेंद्रीकरण, जनजातीय प्रशासन) और GS पेपर II (कमज़ोर वर्ग, सामाजिक न्याय) — तीनों को छूती है। प्रीलिम्स में यह हमेशा पसंदीदा रही है, क्योंकि पाँचवीं और छठी अनुसूची का फ़र्क़ फँसाने वाला सवाल बनता है। मेन्स में यह बोडो समझौता, लद्दाख की राज्य बनने की माँग और नगा राजनीतिक बातचीत जैसे करंट अफेयर्स से लगातार जुड़ती रहती है।

यह लेख बताता है कि छठी अनुसूची में असल में है क्या, इसकी परिषदें कैसे काम करती हैं, यह पाँचवीं अनुसूची से कहाँ अलग है, लद्दाख इसमें शामिल होने की माँग क्यों कर रहा है, और आगे का रास्ता कैसा दिखता है।

एक नज़र में ज़रूरी बातें

• संविधान में जगह: भारत के संविधान की छठी अनुसूची
• सक्षम बनाने वाला अनुच्छेद: अनुच्छेद 244(2) और अनुच्छेद 275(1)
• कौन-से राज्य: असम, मेघालय, त्रिपुरा, मिज़ोरम
• कुल परिषदें: 10 स्वायत्त जिला परिषदें और स्वायत्त क्षेत्रीय परिषदें
• उदाहरण: बोडोलैंड टेरिटोरियल काउंसिल (असम), खासी हिल्स ADC (मेघालय), त्रिपुरा जनजातीय क्षेत्र ADC, चकमा ADC (मिज़ोरम)
• हर परिषद में सदस्य: ज़्यादा से ज़्यादा 30 (26 चुने हुए, 4 राज्यपाल के मनोनीत)
• कार्यकाल: पाँच साल
• शुरुआत: संविधान सभा की बोरदोलोई उप-समिति
• अधिकार: क़ानून बनाने, चलाने, पैसे और सीमित न्यायिक
• विषय: ज़मीन, आरक्षित वन को छोड़कर बाक़ी जंगल, पानी, खेती, गाँव का प्रशासन, विरासत, शादी, सामाजिक रीति-रिवाज, पैसा उधार देना, व्यापार
• राज्यपाल की भूमिका: परिषद के क़ानूनों को मंज़ूरी देते हैं, परिषद बनाते हैं, बहुत ख़राब हालात में भंग कर सकते हैं
• किससे अलग: पाँचवीं अनुसूची से (जो बाक़ी राज्यों के जनजातीय इलाक़ों पर लगती है)

छठी अनुसूची असल में है क्या

भारतीय संविधान की छठी अनुसूची एक ख़ास शासन-व्यवस्था है, जो पूर्वोत्तर के चार राज्यों के तय जनजातीय इलाक़ों को काफ़ी स्वायत्तता देती है। इसके तहत राज्य के राज्यपाल केंद्र से बातचीत करके जनजातीय इलाक़ों को स्वायत्त जिला घोषित करते हैं। अगर एक ही स्वायत्त जिले में अलग-अलग अनुसूचित जनजातियाँ रहती हों, तो राज्यपाल उसे स्वायत्त क्षेत्रों में बाँट सकते हैं। हर जिले की एक स्वायत्त जिला परिषद (ADC) होती है, और हर क्षेत्र की एक स्वायत्त क्षेत्रीय परिषद (ARC)।

ये परिषदें सिर्फ़ सलाह देने वाली संस्थाएँ नहीं हैं। इनके पास तय विषयों पर सचमुच क़ानून बनाने का संवैधानिक अधिकार है। ये अनुसूचित जनजाति के लोगों के आपसी दीवानी और फ़ौजदारी मामलों के लिए अपनी अदालतें चलाती हैं, तय टैक्स और फ़ीस वसूलती हैं, और आरक्षित वन को छोड़कर ज़मीन और जंगल का इंतज़ाम देखती हैं। राज्य विधानसभाएँ इन इलाक़ों के लिए क़ानून तभी बना सकती हैं जब परिषद राज़ी हो, और कुछ केंद्रीय क़ानून भी परिषद की सहमति के बाद ही लागू होते हैं। असल में यह पूर्वोत्तर के जनजातीय स्वशासन के लिए बनाई गई संघवाद की एक तीसरी परत है।

पृष्ठभूमि और ऐतिहासिक संदर्भ

बोरदोलोई उप-समिति और संवैधानिक शुरुआत

छठी अनुसूची संविधान सभा की बोरदोलोई उप-समिति की देन है। इसका नाम असम के पहले प्रीमियर गोपीनाथ बोरदोलोई के नाम पर पड़ा। यह उप-समिति 1947 में इसलिए बनी थी कि वह बताए कि पुराने असम के जनजातीय इलाक़ों का शासन कैसे चले। वहाँ के पहाड़ी लोगों को अंग्रेज़ 1919 और 1935 के भारत सरकार अधिनियमों के तहत अलग से चलाते आए थे। इन क़ानूनों ने “बहिष्कृत” और “आंशिक रूप से बहिष्कृत” इलाक़े बनाए थे, जो प्रांतीय सरकार के बजाय सीधे अंग्रेज़ों के हाथ में थे।

उप-समिति की सिफ़ारिश थी कि यह अलग प्रशासन भावना में चलता रहे, लेकिन संविधान के दायरे में आ जाए — और औपनिवेशिक डिप्टी कमिश्नरों की जगह चुनी हुई परिषदें लें। संविधान सभा ने यह सिफ़ारिश मान ली। छठी अनुसूची लिखी गई, और पूर्वोत्तर की स्वायत्तता वाले प्रावधान सीधे संविधान में रखे गए, संसद के आम क़ानून पर नहीं छोड़े गए। अविभाजित असम के पहाड़ी इलाक़े इसमें शुरू से शामिल थे — संयुक्त खासी-जयंतिया पहाड़ियाँ, गारो पहाड़ियाँ, मिकिर पहाड़ियाँ (आज का कार्बी आंगलोंग), उत्तरी कछार पहाड़ियाँ, नगा पहाड़ियाँ और लुशाई पहाड़ियाँ (आज का मिज़ोरम)।

बाद के पुनर्गठनों ने असम से मेघालय (1972), मिज़ोरम (1987, राज्य बनने के बाद), अरुणाचल प्रदेश (1987) और नगालैंड (1963) को अलग किया। नए राज्य के राजनीतिक समझौते के हिसाब से छठी अनुसूची की व्यवस्थाएँ कहीं बनी रहीं, कहीं बदलीं, कहीं हट गईं। नगालैंड छठी अनुसूची के बजाय अनुच्छेद 371A से चलता है। अरुणाचल प्रदेश में फ़िलहाल छठी अनुसूची वाला कोई इलाक़ा नहीं है, हालाँकि वहाँ और बाक़ी पूर्वोत्तर राज्यों में घुसने के लिए इनर लाइन परमिट लगता है।

छठी अनुसूची वाले शासन की मुख्य ख़ूबियाँ

छठी अनुसूची की व्यवस्था में कुछ ख़ूबियाँ ऐसी हैं जिन पर परीक्षा के सवाल बार-बार आते हैं।

• क़ानून बनाने का अधिकार: ADC ज़मीन, आरक्षित वन के अलावा बाक़ी जंगल, खेती के लिए पानी, झूम खेती, गाँव का प्रशासन, विरासत, शादी, तलाक़, सामाजिक रीति-रिवाज, पैसा उधार देने और जिले में ग़ैर-जनजातीय लोगों के व्यापार पर क़ानून बना सकती हैं।
• कार्यकारी अधिकार: परिषदें अपने बनाए क़ानून ख़ुद लागू करती हैं, प्राथमिक स्कूल, दवाख़ाने, कांजी हाउस, सड़कों की मरम्मत और कुछ बाज़ार चलाती हैं।
• न्यायिक अधिकार: गाँव की परिषदें और परिषद की अदालतें अनुसूचित जनजाति के लोगों के आपसी दीवानी और फ़ौजदारी मामले परंपरागत क़ानून के हिसाब से सुन सकती हैं। जिन अपराधों में पाँच साल से ज़्यादा की सज़ा या मौत की सज़ा हो, वे इसमें नहीं आते।
• वित्तीय अधिकार: परिषदें पेशे, कारोबार, जानवरों, गाड़ियों, नाव से पार उतरने, सड़कों के टोल और सामान की आवाजाही पर कुछ शुल्क लगा सकती हैं। अनुच्छेद 275(1) के तहत उन्हें राज्य की संचित निधि से अनुदान भी मिलता है।
• राज्यपाल की भूमिका: वे परिषद के इलाक़े की सीमा तय करते हैं, क़ानूनों को मंज़ूरी देते हैं, राज्य के क़ानून के ज़रिए चुनाव की निगरानी करते हैं, और जाँच आयोग की सिफ़ारिश पर परिषद भंग कर सकते हैं।
• संसद और राज्य विधानसभा: ज़्यादातर केंद्रीय और राज्य के क़ानून छठी अनुसूची वाले इलाक़ों में अपने आप लागू नहीं होते। वे राष्ट्रपति की अधिसूचना या परिषद की सहमति के बाद ही लागू होते हैं।
• आरक्षित वन बाहर हैं: परिषद का अधिकार आरक्षित वनों पर नहीं चलता, वे राज्य के वन विभाग के पास ही रहते हैं। इससे जनजातीय हक़ और देश की संरक्षण ज़रूरतों के बीच संतुलन बनता है।
• खनिज रॉयल्टी: परिषद के इलाक़े से मिलने वाली खनिज रॉयल्टी का एक हिस्सा परिषद को दिया जाता है।

छठी अनुसूची मायने क्यों रखती है

छठी अनुसूची इसलिए मायने रखती है क्योंकि यह असंतुलित संघवाद को एक पक्की शक्ल देती है। यह मानती है कि पूर्वोत्तर के जनजातीय इलाक़ों का इतिहास, आबादी का ढाँचा और क़ानूनी सफ़र बाक़ी भारत से अलग रहा है। इन इलाक़ों में ज़मीन, परंपरागत क़ानून और पहचान इस तरह गुँथे हुए हैं कि आम राज्य-स्तरीय शासन उन्हें आसानी से नहीं सँभाल सकता। ये सुरक्षा हटा दी जाएँ तो ज़मीन छिनने, आबादी के विस्थापित होने और राजनीतिक अलगाव का ख़तरा बढ़ेगा — वही अलगाव जिसने दशकों तक इस इलाक़े में उग्रवाद को हवा दी है।

यह अनुसूची शांति समझौतों का संवैधानिक ज़रिया भी रही है। 2003 के बोडो समझौते ने छठी अनुसूची में बदलाव करके बोडोलैंड टेरिटोरियल काउंसिल बनाई, जिसका दायरा 2020 के बोडो शांति समझौते से और बढ़ा। त्रिपुरा जनजातीय क्षेत्र स्वायत्त जिला परिषद पूर्व उग्रवादियों को मुख्यधारा की राजनीति में लाने का बड़ा ज़रिया बनी। 2021 के कार्बी शांति समझौते से कार्बी आंगलोंग स्वायत्त परिषद मज़बूत हुई। इनमें से हर मामला यही दिखाता है कि छठी अनुसूची एक लचीला संवैधानिक औज़ार है, जिससे पहचान से जुड़ी माँगें भारतीय संघीय ढाँचे को तोड़े बिना समेटी जा सकती हैं।

भारत के संवैधानिक ढाँचे को और चौड़े संदर्भ में समझने के लिए भारतीय संविधान का 42वाँ संशोधन, भारतीय संविधान की सातवीं अनुसूची और मूल ढाँचा सिद्धांत भी देखिए, जो तय करता है कि इस जैसी व्यवस्थाओं में संसद क्या-क्या बदल सकती है।

विस्तार से: आज की दस परिषदें

छठी अनुसूची वाले चारों राज्यों में मिलाकर दस स्वायत्त जिला परिषदें और स्वायत्त क्षेत्रीय परिषदें हैं।

असम (तीन परिषदें): बोडोलैंड टेरिटोरियल काउंसिल (BTC), कार्बी आंगलोंग स्वायत्त परिषद, दिमा हसाओ स्वायत्त परिषद। 2020 के समझौते के बाद BTC का दायरा सबसे बड़ा है, जो बोडोलैंड टेरिटोरियल रीजन नाम से पाँच जिलों को समेटता है।

मेघालय (तीन परिषदें): खासी हिल्स स्वायत्त जिला परिषद, गारो हिल्स स्वायत्त जिला परिषद, जयंतिया हिल्स स्वायत्त जिला परिषद। मेघालय लगभग पूरा ही छठी अनुसूची की व्यवस्थाओं से चलता है; वहाँ राज्य सरकार और परिषदें अधिकार आपस में बहुत क़रीब से बाँटती हैं।

त्रिपुरा (एक परिषद): त्रिपुरा जनजातीय क्षेत्र स्वायत्त जिला परिषद, जो राज्य के जनजातीय बहुल पहाड़ी हिस्से का ज़्यादातर इलाक़ा सँभालती है।

मिज़ोरम (तीन परिषदें): चकमा स्वायत्त जिला परिषद, लाई स्वायत्त जिला परिषद, मारा स्वायत्त जिला परिषद। मिज़ोरम में मिज़ो बहुसंख्यक हैं, और इनमें से हर परिषद एक अलग जातीय अल्पसंख्यक समुदाय को कवर करती है।

हर परिषद में ज़्यादा से ज़्यादा 30 सदस्य होते हैं, जिनमें 26 सीधे चुने जाते हैं और 4 राज्यपाल मनोनीत करते हैं। कार्यकारी कामकाज का मुखिया मुख्य कार्यकारी सदस्य (Chief Executive Member, CEM) होता है, जो परिषद की सबसे बड़ी पार्टी से आता है। उसके साथ कार्यकारी सदस्य होते हैं, जिनके पास राज्य के मंत्रियों जैसे विभाग होते हैं।

नई परिषदों की माँग इलाक़े की राजनीति का पक्का हिस्सा है। मणिपुर के कुकी-ज़ो समुदाय, मिज़ोरम लौट रहे ब्रू समुदाय और अरुणाचल प्रदेश के कई छोटे समूह अलग-अलग मौक़ों पर स्वायत्त परिषद का दर्जा माँग चुके हैं।

तुलना: पाँचवीं अनुसूची बनाम छठी अनुसूची

पाँचवीं अनुसूची आंध्र प्रदेश, छत्तीसगढ़, गुजरात, हिमाचल प्रदेश, झारखंड, मध्य प्रदेश, महाराष्ट्र, ओडिशा, राजस्थान और तेलंगाना जैसे राज्यों में चलती है। छठी अनुसूची सिर्फ़ पूर्वोत्तर के लिए है। दोनों अनुसूचियाँ मिलकर भारत का ज़्यादातर जनजातीय शासन कवर करती हैं, और दोनों के पीछे बिल्कुल अलग राजनीतिक इतिहास है। इससे जुड़े सामाजिक-आर्थिक पहलुओं के लिए भारत में जनजातीय मुद्दे भी देखिए।

दिक़्क़तें और माँगें

• लद्दाख को शामिल करने की माँग: 2019 के पुनर्गठन के बाद जब लद्दाख केंद्रशासित प्रदेश बना, तब से लेह ऐपेक्स बॉडी और कारगिल डेमोक्रेटिक अलायंस की अगुवाई में ज़मीन, भाषा, आबादी के ढाँचे और पर्यावरण के संतुलन को बचाने के लिए छठी अनुसूची में शामिल करने की माँग उठ रही है। इस माँग को लेह (बौद्ध बहुल) और कारगिल (मुस्लिम बहुल), दोनों जगह समर्थन है।
• राज्य सरकारों के साथ तालमेल: राज्य के विभागों और परिषदों के अधिकार आपस में टकराते हैं, ख़ासकर राजस्व, वन और शिक्षा में। इससे रगड़ पैदा होती है।
• क्षमता की कमी: कुछ परिषदों का प्रशासन कमज़ोर है, जिससे सेवाएँ और बुनियादी ढाँचा देर से पहुँचता है।
• पैसे की कमी: परिषदों की अपनी कमाई सीमित है, ज़्यादातर पैसा राज्य और केंद्र से आता है, और वह देर से आ सकता है।
• ग़ैर-जनजातीय निवासियों को जगह: परिषदें अनुसूचित जनजातियों का प्रतिनिधित्व करती हैं। परिषद इलाक़ों में रहने वाले ग़ैर-जनजातीय लोगों के हक़ और उनकी राजनीतिक आवाज़ बचाना अब भी क़ानूनी और राजनीतिक चुनौती है।
• अरुणाचल प्रदेश और नगालैंड से माँगें: अरुणाचल प्रदेश के समुदाय छठी अनुसूची का दर्जा माँगते हैं; नगालैंड के पास अनुच्छेद 371A वाली अपनी व्यवस्था है और वह छठी अनुसूची में आने का ज़्यादातर विरोध करता है।

प्रीलिम्स पॉइंटर

• छठी अनुसूची को संविधान के अनुच्छेद 244(2) और अनुच्छेद 275(1) से ताक़त मिलती है।
• यह असम, मेघालय, त्रिपुरा और मिज़ोरम पर लागू होती है।
• इसकी सिफ़ारिश संविधान सभा की बोरदोलोई उप-समिति ने की थी।
• छठी अनुसूची के तहत आज 10 स्वायत्त परिषदें हैं।
• हर ADC में ज़्यादा से ज़्यादा 30 सदस्य होते हैं, जिनमें 26 चुने हुए और 4 मनोनीत होते हैं, मनोनयन राज्यपाल करते हैं।
• परिषद का कार्यकाल 5 साल का होता है।
• ADC के क़ानून लागू होने के लिए राज्यपाल की मंज़ूरी ज़रूरी है।
• परिषद की अदालतें अनुसूचित जनजाति के लोगों से जुड़े मामले परंपरागत क़ानून से सुन सकती हैं, सिवाय उन अपराधों के जिनमें मौत की सज़ा या पाँच साल से ज़्यादा की सज़ा हो।
• आरक्षित वन ADC के दायरे से बाहर हैं।
• छठी अनुसूची में समझौतों के ज़रिए बदलाव हुए — 2003 में बोडोलैंड टेरिटोरियल काउंसिल बनी और 2020 में उसका दायरा बढ़ा।

मुख्य परीक्षा के अभ्यास प्रश्न

1. भारतीय संविधान की छठी अनुसूची भारत में असंतुलित संघवाद का सबसे विकसित रूप है। जिन चार पूर्वोत्तर राज्यों में यह लागू है, उनके संदर्भ में इसके ढाँचे और असर की आलोचनात्मक जाँच कीजिए। (GS पेपर II, 250 शब्द)
2. संविधान की पाँचवीं और छठी अनुसूची की तुलना कीजिए और फ़र्क़ बताइए। पूर्वोत्तर के जनजातीय इलाक़ों को मध्य और पूर्वी भारत के जनजातीय इलाक़ों से अलग तरीक़े से क्यों देखा जाता है? (GS पेपर II, 250 शब्द)
3. छठी अनुसूची को लद्दाख तक बढ़ाने के पक्ष और विपक्ष में संवैधानिक, राजनीतिक और पर्यावरण से जुड़े तर्कों पर चर्चा कीजिए। (GS पेपर II, 250 शब्द)
4. बोडो समझौते से लेकर कार्बी शांति समझौते तक, छठी अनुसूची को पहचान से जुड़ी माँगें समेटने के संवैधानिक औज़ार की तरह इस्तेमाल किया गया है। उदाहरणों के साथ इस तरीक़े का मूल्यांकन कीजिए। (GS पेपर II / III, 250 शब्द)

आगे का रास्ता

भारतीय संविधान की छठी अनुसूची क़रीब पचहत्तर साल से टिकी हुई है, और यही इसकी सबसे बड़ी ख़ूबी है। आगे का रास्ता भी झटके वाला नहीं, धीरे-धीरे सुधार वाला है। पहला, लद्दाख की माँग पर साफ़ संवैधानिक जवाब चाहिए — चाहे छठी अनुसूची बढ़ाकर, चाहे कोई समानांतर संवैधानिक सुरक्षा देकर, चाहे राज्य के दर्जे वाले किसी और रास्ते से। दूसरा, परिषदों की क्षमता बढ़ानी होगी — जिला स्तर पर ट्रेनिंग, वित्त आयोग से तय समय पर पैसा, और डिजिटल तरीक़े से सेवाएँ। तीसरा, परिषद इलाक़ों में रहने वाले ग़ैर-जनजातीय लोगों के हक़ लिखित रूप में तय होने चाहिए, ताकि बाहर कर दिए जाने का एहसास न बने। चौथा, परिषदों, राज्य सरकारों और जनजातीय कार्य मंत्रालय के आपसी रिश्ते को साफ़ करना होगा, ताकि योजनाएँ आपस में न दोहराएँ और न टकराएँ।

छठी अनुसूची के पीछे की सोच यह है कि संविधान अपनी एकजुट बुनियाद छोड़े बिना बिल्कुल अलग-अलग तरह की शासन-व्यवस्थाएँ अपने भीतर रख सकता है। मणिपुर, अरुणाचल प्रदेश और पूरे पूर्वोत्तर से जैसे-जैसे पहचान की नई माँगें उठेंगी, इस सोच की परीक्षा आगे भी होती रहेगी।

सामान्य प्रश्न

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